در نظام‌های ریاستی، مجلس تنها زمانی نقش قابل توجه دارد که با دولت همسو باشد
کارایی : با توجه به نقش مجلس، در زمینه قانون‌گذاری، نظارت و نمایندگی آحاد جامعه، به نظر شما، مجلس تا چه حد می‌تواند در توسعه و اجرای سیاست‌های توسعه‌ای به‌صورت عام تأثیرگذار باشد؟
غنی نژاد : مجلس، نمایندگان و پارلمان، در نظام‌های سیاسی دنیا، جایگاه‌های متفاوتی دارد. نظام سیاسی ایران، ریاستی است؛ به این معنا که قوه مجریه، نسبت به قوه مقننه، قدرت زیادتری دارد؛ بنابراین عرصه تصمیم‌گیری در خصوص سیاست‌های اقتصادی، بیشتر به اراده قوه مجریه بر می‌گردد تا قوه مقننه. غلبه قوه مجریه بر قوه مقننه در ایران را، در دوران ریاست جمهوری آقای احمدی‌نژاد در دولت نهم و دهم کاملاً مشاهده کردیم. در این دوره دولت از اجرای برنامه چهارم توسعه که توسط مجلس تصویب شد و به تصویب شورای نگهبان نیز رسیده بود، سرباز زد. این نشان دهنده قدرت قوه مجریه در نظام جمهوری اسلامی ایران است که باعث شده است این قوه در عمل با صلاحدید خود، بسیاری از قوانین تصویب شده را اجرا نکند؛ بنابراین ما نمی‌توانیم در نقش تاثیرگذار قوه مقننه یا مجلس در طراحی، اجرا و یا نظارت بر برنامه‌های توسعه اغراق کنیم. البته منظور من این نیست که مجلس هیچ نقشی ندارد و نمی‌تواند داشته باشد؛ البته که نقش دارد و می‌تواند تاثیرگذار باشد؛ به شرطی که در زمانی قرار بگیرد که قوه مجریه و مقننه، همسو باشند و از نظر سیاسی همدیگر را تأیید کنند و با همکاری هم بخواهند این برنامه‌ها را جلو ببرند. در این صورت می‌توانند این کار را انجام دهند. مثلاً در برنامه سوم توسعه، این اتفاق افتاد. مجلس ششم و دولت اصلاحات، باهم همسو بودند و توانستند برنامه را جلو ببرند و تاثیراتش هم به لحاظ اقتصادی مثبت بود؛ ولی در برنامه‌های چهارم و پنجم که در زمان دولت دهم تصویب شد، چنین اثری را مشاهده نمی‌کنیم؛ چون قوه مجریه می‌خواست به تنهایی تصمیم گیر باشد. حتی با وجود همسویی نسبی که مجلس هشتم و نهم با دولت آن زمان داشت، همراهی کاملی وجود نداشت و برنامه‌ها مسکوت ماندند و اجرا نشدند. در آینده هم اگر بخواهیم انتظار داشته باشیم که برنامه‌ای را که قوه مقننه تصویب می‌کند و ناظر بر اجرای آن هم است به نتیجه برسد، مستلزم این است که قوه مقننه و مجریه در آن مقطع زمانی، همسو باشند و باهم همکاری مثبتی انجام دهند. از طرف دیگر فکر می‌کنم ما نیازی به برنامه‌ای که به‌صورت پنج‌ساله انجام می‌شود، نداریم و اگر هم اصرار داریم که برنامه انجام بشود، بهتر است این برنامه طوری طراحی بشود که با ابتدای سرکار آمدن دولت هم‌زمان باشد؛ که وقتی برنامه تمام شد و برنامه‌ای انجام شد، دولت پاسخگوی آن باشد. مثلاً ادعای دولت نهم در خصوص برنامه چهارم این بود که این برنامه با تأیید ما تصویب نشده است و در مورد عملکرد و اجرای آن پاسخگویی نداشت و عملاً دیدیم که اجرا هم نشد. اینجاست که اگر اصرار بر این برنامه داریم، بهتر است که برنامه را از «پنج‌ساله» به «چهارساله» تغییر بدهیم و آن را به چهارچوب مدت زمان ریاست جمهوری، محدودش کنیم تا دولت مجری وقت، در پایان دوره، پاسخگوی عملکردش باشد.
کارایی : با توجه به آنچه شما می‌گویید، مسئله ظرفیت مجلس شورای اسلامی برای انجام وظایف به‌صورت موثر، مطرح می‌شود. اشاره دارید که با توجه به نظام ریاستی که وجود دارد، استبداد قوه مجریه، این ظرفیت‌ها را تحلیل می‌برد. اگر این ضعفی باشد که مرتبط و متبادر بر نظام‌های ریاستی در دنیا است، در این صورت باید به عنوان مثال، نقش کنگره در آمریکا در سیاست‌های توسعه‌ای، به واسطه استیلای قوه مجریه در خلال سالیان، کمرنگ بوده باشد. قبول دارید؟!
غنی نژاد : بله همین‌طور است البته آن‌ها برنامه‌های چند ساله توسعه ندارند و در آنجا فقط مسئله بودجه است و رئیس‌جمهور است که بودجه را تنظیم می‌کند. در آنجا هم چنین است که اگر دولت و کنگره همسو نباشند، مشکل ایجاد می‌شود. همان‌طور که سال پیش، دولت آمریکا در خصوص بدهی‌هایش مشکل داشت و چون نمایندگان و کنگره، از حزب جمهوری‌خواه بودند، در کارهای دولت کارشکنی کردند و حتی چند روز دستگاه دولت را تعطیل کردند. سیستم ریاستی به همین‌گونه است و کنگره حداکثر کاری که می‌تواند انجام دهد، این است که جلوی بعضی کارهای دولت را بگیرد و یا کارشکنی کند، ولی در نهایت دولت دست بالا را دارد.
کارایی : می‌توان گفت که این همان جنبه منفی نظریه تعادل قوا منتسکیوست.
غنی نژاد : تصوری که من در رابطه با تعادل قوا دارم، مقداری با آن چیزی که در علوم سیاسی مطرح می‌شود، تفاوت دارد. من به توازن قوا اعتقاد دارم نه تعادل قوا. آن چیزی که دوتوکویل و منتسکیو می‌گفتند، توازن قوا بود؛ یعنی اینکه در مقابل قدرتی که حاکم است، باید یک اپوزیسیون وجود داشته باشد که آن توازن ایجاد شود. البته آن‌ها قدرت حاکم، یعنی مجلس و دولت را یکی می‌دیدند. تفکیک قوایی که به منتسکیو نسبت می‌دهند، آن چیزی نیست که منتسکیو گفته است. منظور منتسکیو توازن قوا بوده است؛ یعنی در مقابل قدرت حاکم، یعنی مجموع دستگاه‌های دولتی و نمایندگان، باید یک اپوزیسیون قوی و همسنگ با حاکمیت وجود داشته باشد که علامت و نشانه‌های این توازن را هم در سیستم‌های غربی می‌بینیم. علامت وجود این توازن این است که همیشه، چه دولت و چه مجلس، نمایندگان با ۵۱ درصد آرا برنده می‌شوند و تفاوت‌ها آن‌چنان زیاد نیست؛ ولی در کشورهای جهان سوم، ممکن است که کسی با ۸۰ الی ۹۰ درصد آرا بر سر قدرت بیاید و اذعان کند که این نمونه دموکراسی است. اتفاقاً اگر منظور آن نوع از دموکراسی باشد که منتسکیو در نظر داشت، این نمونه دموکراسی نیست و درست در نقطه مقابل آن قرار دارد. دموکراسی یعنی قدرت حاکم توسط اپوزیسیون کنترل شود و هر لحظه ممکن است یک درصد آرا را به دست آورده و قدرت را پس بگیرد و این باعث می‌شود که دولت نظریات اپوزیسیون را در نظر بگیرد و حاکم مطلق نشود.
کارایی : می‌توانیم نتیجه‌گیری کنیم که مجلس، در نظام‌های ریاستی، به‌ویژه در ایران که موضوع اصلی بحث ماست، نمی‌تواند نقش چشمگیری در اجرا و تدوین سیاست‌های توسعه‌ای به معنای عام داشته باشد؟
غنی نژاد : فقط به شرط همسو بودن با دولت است که مجلس می‌تواند این نقش چشمگیر را ایفا کند.
کارایی : شما به عنوان یک اقتصاددان، فکر می‌کنید که در ایران، موانع تقنینی بر سر راه توسعه اقتصادی وجود دارد؟
غنی نژاد : بله اتفاقاً می‌خواهم یک موضوعی را مطرح کنم که شما، اگر با نمایندگان صحبت کردید، حتماً این سؤال را از آن‌ها بپرسید. تصور نمایندگان محترم، اغلب این است که هرچقدر قانون تصویب کنند، وضع بهتر خواهد شد. من معتقدم که برعکس است. هرچه تعداد قوانین زیاد شود، عملاً قانون‌ها اجرا نمی‌شوند. برای اینکه یک سیستم قانونی بتواند به درستی عمل بکند، بایستی قانون‌ها محدود، ولی دقیق و مشخص باشند. امروزه تعدد قوانین و مقررات در جامعه ما، به قدری زیاد شده است که قبل از هرچیز، جلوی ایجاد جامعه مدنی و فعالیت‌های اقتصادی را گرفته و موانع بزرگی را ایجاد کرده است. الان یکی از بزرگترین موانع نظام اقتصادی ما، تعدد مقررات و قوانین است که مانع فعالیت بخش خصوصی و فعالین اقتصادی شده است. وظیفه اصلی نمایندگان مجلس که نماینده و وکیل انتخاب‌کننده‌ها هستند، قدم برداشتن در راستای منافع مردم است و منافع مردم، کم کردن قوانین و مؤثر اجرا شدن آن‌ها را ایجاب می‌کند. قوانینی که اغلب ناسخ و منسوخ و دست و پا گیر هستند و بوروکرات ها و دیوان‌سالارهای دولتی را در تمامی عرصه‌ها، حتی فراتر از اقتصاد، بر سرنوشت مردم حاکم کرده‌اند و این وضعیتی است که در حقیقت آزادی‌های مردم و حق انتخاب را از آن‌ها سلب کرده و در حقیقت اراده مردم را وابسته به اراده تعدادی دیوان‌سالار کرده و آن‌ها هم به بهانه تعدد قوانین و مقرراتی که وجود دارد هرگونه فشار را بر مردم روا می‌دارند و این، یکی از عوامل مهم فساد اقتصادی و مالی در کشور ماست. در اینجاست که نمایندگان محترم، باید به این فکر باشند که به‌جای اضافه کردن قوانین، از آن‌ها کم کنند و این یک وظیفه مهم بر دوش نمایندگان است؛ ولی متأسفانه آن‌ها هم اعتقادی به این موضوع ندارند. من معتقد هستم که نمایندگان باید یک دور بنشینند و قانون مدنی ایران را که مربوط به حدود هفتاد الی هشتاد سال قبل است، خوب مطالعه کنند و قوانینی را که حقوق مدنی ایرانی‌ها را نقض می‌کند، لغو کنند. یکی از وظایف نمایندگان مردم، این است که به نمایندگی از مردم و به نفع آنان کار کنند نه اینکه با یک سری پیش ساخته‌های ذهنی، تصور بکنند که هرچه قانون بیشتر به تصویب برسانند، وضع بهتر خواهد شد.
کارایی : آقای دکتر به نظر شما، نقش مجلس در کاهش فساد در کشور چیست؟ یعنی مجلس می‌تواند به‌جز وظایفش در بخش قانون‌گذاری و نمایندگی، در بخش نظارت کاری انجام دهد؟ این که بتواند کشور را به شاخص‌های حکمرانی خوب نزدیک کند و یا شفافیت را در عرصه کسب‌وکار ارتقا بخشد؟
غنی نژاد : بله نقش نظارتی مجلس خیلی مهم است؛ اما همان‌طور که عرض کردم، اگر دولت با مجلس، هماهنگی نداشته باشد، کار، سخت و سنگین می‌شود. فرض کنید همان نمایندگان مجلس هشتم و نهم، چه اندازه از ریاست جمهوری و دولت وقت شکایت کردند و شکایت‌ها به قوه قضاییه ارسال شد ولی هنوز با وجود تمام شدن عمر آن دولت، به نتیجه نرسیده است و بارها رئیس‌جمهور سابق به دادگاه اظهار شده، ولی هنوز هم به دادگاه نرفته است! این یعنی آن بخش نظارتی که از مجلس انتظار داریم، خوب عمل نمی‌کند و نمایندگان باید راجع به این موضوع فکر کنند که چرا این‌گونه است و نمی‌توانند به وظایف نظارتی خود، به درستی عمل کنند. به نظر من، این مسئله، مسئله بسیار مهمی در سیستم نظام سیاسی ماست و تا زمانی که همه قوا با همدیگر به لحاظ سیاسی همسو نباشند، هیچ کاری به نتیجه نمی‌رسد. مثل این است که حقیقت، تابع مصلحت سیاسی یک گروه و جناح خاص باشد و اگر ایجاب شود که حقیقت شفاف شود، می‌شود و در غیر این صورت اتفاقی نمی‌افتد.
کارایی : آقای دکتر به نظر شما، آیا می‌توان، بدون آگاهی مؤثر شهروندان از موضوع نقش مجلس و ظرفیت‌های آن، پارلمان را نماینده واقعی مردم دانست؟! به عبارتی تا چه میزان با این گزاره موافق هستید که تنها شهروندان آگاه می‌توانند به‌صورت معنادار، در فرایندهای تصمیم‌گیری شرکت کنند. در این صورت، وجود رأی‌دهندگان آگاه، به چه میزان می‌تواند به ارتقای ظرفیت مجلس برای ورود به مناسبات توسعه کمک کند. به عبارتی، فارغ از مسائل کلان ضرورت وجود هماهنگی بین دو قوه، ساخت و بافتی که نظام ریاستی تحمیل می‌کند، در سطح فردی توانمندی‌ها و شایستگی‌های هرکدام از نمایندگان، به چه میزان تاثیرگذار است؟
غنی نژاد : این بحث بسیار مهمی است و چند جنبه دارد که به آن اشاره می‌کنم. یکی این است که به نظر من که با نگاه انتقادی به سیستم پارلمانی نگاه می‌کنم، این مسئله، چه در ایران و چه در آمریکا، فرق چندانی ندارد. برخی مواقع سطح بحث‌های نمایندگان هم در کنگره امریکا و هم در مجلس ایران از نظر کارشناسی بسیار پایین است و این نشان می‌دهد که در مسائل کارشناسی در حوزه حقوق بین‌الملل و اقتصاد بین‌الملل، نمایندگان بایستی علم بیشتری داشته باشند به طور مثال در بحث برجام در برخی مواقع صحبت‌هایی که در رابطه با برجام در مجلس ایران و کنگره آمریکا می‌شد، تقریباً یکی می‌شد.
من به لحاظ تاریخی معتقد هستم که وقتی به تاریخ پارلمانی ایران نگاه می‌کنیم، بهترین مجلس ایران، مجلس اول مشروطه بود که نخبه‌ها را انتخاب کرده‌اند؛ منتها از مجلس دوم، چپ‌ها شروع کردند که توده‌ها باید این‌ها را انتخاب کنند. توده‌ها در آن زمان که می‌توانستند انتخاب کنند، ۹۰ درصد روستایی بودند و روستاها هم سیستم مالکیت زمین‌داری بزرگ را از صد و ده سال پیش دارند. درنتیجه وقتی انتخاب عمومی شد، تمامی زمین‌داران بزرگ، وارد مجلس شدند، درحالی‌که مجلس اول این گروه‌ها تقسیم شده بود بین اصناف، طبقات و گروه‌های اجتماعی (و به عبارت دیگر جامعه مدنی) که یک بخشی از آن، زمین‌داران بودند و یک بخش هم شاهزادگان بودند. یک بخش هم اصناف بودند و تلاش می‌کردند که بهترین و باسوادترین افرادی را که دارند به مجلس بفرستند؛ بنابراین مجلس در سطح بسیار بالایی قرار داشت. ولی از مجلس دوم، فشار افکار عمومی و فشار روشنفکران و عمدتاً چپ‌گراها، منجر به این شد که عموم مردم نمایندگان مجلس را انتخاب کنند؛ بنابراین، مجلس دوم، طبقاتی شد. به این معنی که از یک طبقه بیشتر در آن مجلس بودند و آن هم زمین‌داران بزرگ بودند. بعد از انقلاب هم اصل بر این بود که توده‌ها انتخاب کنند. من اعتقاد دارم که معضل دموکراسی که توده‌هایی که اغلب سواد کارشناسی ندارند، انتخاب می‌کنند، در نهایت به برخی مشکلات می‌انجامد این مشکل در نظام‌های غربی از طریق سیستم احزاب تا حدود زیادی مرتفع شده است؛ یعنی چون تحزب وجود دارد، مردم به احزاب رأی می‌دهند و در حزب، کار کارشناسی در تمامی مسائل انجام می‌شود؛ یعنی به طور مثال، شما وقتی در فرانسه به یک حزب چپ یا راست یا میانه رأی می‌دهید، آن حزب درون خود و مسائل خود، برنامه‌های اقتصادی، بین‌المللی، فنی، آموزشی دارد. به‌اصطلاح، متخصص دارد؛ بنابراین، وقتی نماینده‌های آن حزب، در مجلس، برنامه‌های حزب را که توسط کارشناسان نوشته شده است، اجرا می‌کنند، این طور نیست که هر نماینده‌ای برای خود یک کارشناس باشد. یک نماینده مگر در چند مورد می‌تواند کارشناس باشد؟! هم در مورد پزشکی، هم در مورد فرهنگ، هم در مورد مسائل اجتماعی؛ چنین چیزی ممکن نیست. درنتیجه، کشورهای غربی، مشکل توده‌گرایی را بر اساس سیستم تحزب تا حدودی حل کرده‌اند. نکته بدی که در سیستم پارلمانی ما به وجود آمده است «بخشی نگری» است؛ یعنی هرکسی که نماینده منطقه‌ای است، می‌خواهد منافع آن منطقه مشخص را به منافع ملی ترجیح بدهد، درحالی‌که اگر ما یک سیستم حزبی داشتیم، این اتفاق نمی‌افتاد؛ بنابراین یک راه چاره برای حل این مشکل، رفتن به سمت تحزب به معنای واقعی کلمه است؛ یعنی انتخابات بر مبنای سیستم حزبی برقرار شود. این باعث بالا رفتن سطح کارشناسی مجلس می‌شود؛ در غیر این صورت مشکلات ما ادامه خواهند داشت. البته مجلس‌های بعد از انقلاب را نمی‌توان با مجلس‌های قبل از انقلاب، حتی مقایسه کرد؛ چون آن‌ها مجالس صوری بودند، مجلس‌های بعد از انقلاب، نماینده‌های مردم هستند، اما چون سیستم مبتنی بر تحزب نیست، بیشتر منافع منطقه‌ای خود را دنبال می‌کنند.
کارایی : ارزیابی شما از نقش فعلی مجلس در نیل به اهداف توسعه‌ای، به‌ویژه توسعه اقتصادی چیست؟ به زعم شما، مجلس فعلی تا چه میزان در جهت بهبود شرایط عمومی اقتصاد، افزایش فرصت‌های کاری، تدوین سیاست‌های مالی کارآمد و تخصیص بهینه منابع کشور فعالیت کرده است؟ همین‌طور به نظر شما، اساساً پارلمان‌ها با توجه به تمامی نقدهایی که شما نسبت به آن دارید، به‌ویژه در سیستمی که حزبی نیست تا چه حد می‌توانند در کاهش فقر در کشور نقش جدی ایفا بکنند؟
غنی نژاد : من هرچه فکر می‌کنم، هیچ قانون مثبتی یادم نمی‌آید که به نفع اقتصاد مملکت باشد؛ قوانینی هم که وجود دارد، مربوط به مجلس قبل بود که قانون اجرایی شدن سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را گذراند که می‌توان آن را مهم‌ترین قانون اقتصادی در دوران پس از انقلاب و در مجلس گذشته تلقی کرد. البته به نظر من اصلاً قانون خوبی نبود. کلاً ترازنامه این دو مجلس اخیر، از لحاظ اقتصادی خوب نبوده است و بحث‌هایی که در آنجا می‌شد، کارشناسی نبود. من این‌ها را ناشی از این می‌دانم که در کمیسیون‌هایی که تشکیل می‌شود، کسانی هستند که یک سری توانایی‌های فردی دارند، ولی از یک طرز فکر و یا حزب سیاسی پیروی نمی‌کنند و درنتیجه انسجامی در تصمیم‌گیری‌ها مشاهده نمی‌شود و این بزرگترین اشکال یک سیستم قانون‌گذاری می‌تواند باشد که تصمیم‌گیری‌هایش در یک حوزه‌ای، مثلاً حوزه اقتصادی، با هم سازگار نیست و این یکی از ایرادهای بزرگ مجلس‌های ما به طور عموم می‌باشد.
