ضرورت مدیریت واحد شهری برای مدیریت رویداد تبریز 2018
مرتضی کرمی – کارشناس ارشد گردشگری
توسعه روزافزون شهرنشینی از مشخصه‌های بارز زندگی اجتماعی در عصر کنونی است که تأثیر عمیقی بر جوامع انسانی داشته است؛ متناسب با توسعه شهرنشینی و ظهور کلان‌شهرها، مدیریت شهری نیز به‌تدریج تکامل‌یافته است. تغییرات در محیط زندگی شهری چنان شتابی یافته است که متخصصان و صاحب‌نظران در حوزه‌های مختلف را به بررسی و مطالعه مستمر، برای غلبه بر مسائل و مشکلات رویاروی شهرها به‌ویژه کلان‌شهرها وادار نموده است. مطالعات انجام‌شده حکایت از دغدغه جدی مدیران و مسئولین شهری برای برنامه‌ریزی پیش نگرانه به‌منظور مقابله خردمندانه با مسائل آتی شهرها و توسعه پایدار و توأم با رفاه عمومی دارد. به‌منظور تحقق اهداف فوق، در بسیارى از کشورها امور محلى و مدیریت یکپارچه شهرى، به یک رده حکومتى ویژه و نسبتاً مستقل و واحد در کل نظام حکومتى واگذار گشته است. عبارت «مدیریت یکپارچه شهری» که گاه با مترادف‌های دیگری هم چون «مدیریت واحد شهری»، «مدیریت هماهنگ شهری» و «مدیریت جامع شهری» رایج است، همواره با سه مفهوم «شهر»، «مدیریت شهری» و «توسعه پایدار»، متلازم می‌باشد. بدین معنا که رویکرد خاصی به شهر و مدیریت شهری است که توسعه پایدار را ضروری می‌داند و پیرو آن به مسأله مدیریت یکپارچه شهری می‌پردازد. فقدان مدیریت واحد باعث بروز مدیرتی چندگانه‌ای شده که بعضاً روند اداره امور را بسیار سنگین و طاقت‌فرسا می‌کند و از سوی دیگر، ظهور و بروز برخی ناهماهنگی‌های مدیریتی نیز مزید بر علت شده تا امروزه مدیریت یکپارچه به‌عنوان اصلی ضروری و حائز اهمیت موردتوجه قرار گیرد. بوروکراسی پیچیده اداری ایران یکی از معضلات جدی کشور به شمار می‌رود که به‌موجب آن بخش قابل‌توجهی از زمان، هزینه و انرژی سیستم‌های اداری و مردم به‌عنوان ارباب‌رجوع یا مراجعه‌کنندگان به نهادها و ارگان‌های شهری و مدیریتی از بین می‌رود. برای مدیریت مناسب و منظم هر مجموعه‌ای، نیاز به یک متولّی است، متولی‌ای که با شناخت خوب و کافی از نقاط قوت و ضعف مجموعه خود بتواند راه کارهایی را برای برطرف شدن این نقیصه داشته و درنهایت عواقب مثبت و منفی کارهای خود را بپذیرد. مجموعه ها در کشور یا متولی ای ندارند و یا چندین متولی مسئول آن هستند که عملاً کار را سخت و حتی ناممکن می‌کند. یکی از مواردی که همیشه در کشور مطرح می‌شود تک‌متولی شدن شهرهای بزرگ یا اجراشدن قانون مدیریت یکپارچه شهری است که تقریباً می‌توان گفت هیچ‌گاه رعایت نشده است. بارها و بارها شاهد بودیم که یکی زمین را آسفالت می کند و بعد آسفالت آن خشک نشده یک ارگان دیگر همان منطقه را می‌کَنَد تا کارهایش را پیش ببرد. کم نیستند موارد این‌چنینی، یا مثلاً شهرداری برای کارتن‌خواب‌ها در فصل زمستان گرم خانه فعال می‌کند و دولت آن گرمخانه را پلمب کرده و در جای دیگری دایر می‌کند. منظور از مدیریت یکپارچه به این معنا نیست که تمام امور در ید اختیار مدیریت شهری قرار گیرد، بلکه منظور از این امر، برخورداری شهرداری از قدرت تامه است تا بر اساس آن بتواند در حوزه‌های مختلف شهری اظهارنظر کند، درواقع، یک شهردار مقتدر، شهر را نه از باب اداری بلکه به لحاظ مدیریت شهری اداره می‌کند. هدف مدیریت شهری اطمینان از این امر است که اجزای سیستم به‌گونه‌ای مدیریت شوند که امکان کارکردهای روزانه یک شهر را فراهم آورند و این امر موجب تسهیل و تشویق همه انواع فعالیت‌های اقتصادی شده و ساکنان را به برآوردن نیازهای اولیه خود در مسکن، دسترسی به تسهیلات و خدمات و فرصت‌های تولید درآمد قادر می‌سازد. در مورد این عبارت، چرچیل با ایده یک پیچیدگی رو به افزایش موافق است: «واژه مدیریت شهر به‌سوی یک معنی غنی تر و جدیدتر پیش رفته است. این واژه دیگر تنها به معنای سیستم‌هایی برای کنترل نیست، بلکه مجموعه‌ای از ارتباطات رفتاری است، فرآیندی که از طریق آن فعالیت های بی شمار ساکنان با یکدیگر و با حکومت شهر تعامل دارند». واضح است مداخله تک‌بعدی با یک الگوی تفکر پیچیده‌تر و دقیق‌تر در مواجهه با توسعه شهری، جایگزین شده است که مدیریت شهری کجا شروع می‌شود و کجا خاتمه می‌یابد؟
مدیریت شهرى یکپارچه و هماهنگ به مرکزیت شهردارى و نهادهاى ذی‌ربط (اعم از دولتى و عمومى) تحت نظارت و سیاست‌گذاری محلى شوراى شهر، الگوى عمومى موردنظر در تدوین وظایف شهرداری ها است. بدون این وحدت و هماهنگى بین سازمانى، کارآیی و اثربخشى مجموعه اقدامات و منابع صرف شده براى اداره امور شهر و توسعه آن به‌شدت مورد سؤال و تشکیک است. در همین چارچوب، جامعیت فضایى و عملکردی شهردارى و مدیریت شهرى در هدایت و کنترل تمام فضاى شهر و همه ابعاد حیات شهرى ضرورتى اصولى است. به نظر می‌رسد در بسیاری از فضاهای شهری، بخش های دولتى و خصوصى به‌جای همکارى در حل مشکلات، به عملکرد جدا از هم گرایش دارند. هر اداره ی دولتى یا نظام علمى تنها به بخش کوچکى از پیکره بندی شهر نظر دارد. روشن است که برنامه ریزی مسکن، بدون توجه به حمل ونقل عمومى یا ایجاد اشتغال و ابتکارهاى زیست‌محیطی، بدون اقدامات آموزشى نه‌تنها مشکل را برطرف نمی‌کند، بلکه آن را شدت می‌بخشد. در بخش دولتى، مکانیسمى براى هماهنگى میان ادارات وجود دارد و بخش دانشگاهى برنامه‌های عملى براى سیستم‌های خود دارد. درجه هماهنگى میان سطوح حکومتى، نوع برنامه‌ریزی و موفقیت نسبى آن را تحت تأثیر قرار می‌دهد. بدین ترتیب که برخى از سطوح حکومتى بسیار منسجم تر از سطوح دیگر عمل می کنند. مدیریت شهری در کشورهای درحال‌توسعه را به‌صورت مفهومی جامع در رویکرد آن نسبت به شهرها و شهرهای کوچک در نظر می‌گیرند. در هسته اصلی آن، این جامع‌نگری مستلزم آن است که مسائل شهری هم‌زمان به‌عنوان مسائل سازمانی برای اطمینان از یک پاسخ استراتژیک و عملیاتی پایدار، یعنی همان ساختار یکپارچه مدیریت شهری نیز در نظر گرفته شوند. در تمامی شهرهای بزرگ دنیا، اختیار شهرداران متناسب با اختیار رئیس‌جمهور است و این امر در کلان‌شهرها بسیار پررنگ‌تر به نظر می‌رسد، درواقع، شهردار رئیس آن شهر است و کلیه تصمیمات اجرایی یک شهر را شهردار اتخاذ می کند. این موضوع که اگر قرار باشد هر سازمان با سبک خودش در شهر کارها را انجام دهد، شهر با مشکلات زیادی روبرو خواهد شد، امری بدیهی است، بر همین اساس است که می توان گفت مدیریت یکپارچه شهری به‌خصوص در کلان‌شهرها یکی از نیازهای مهم برای پیش برد اهداف در راستای رفاه اجتماعی است که باید به آن بسیار توجه داشت؛ اما در ایران، سیستم مدیریت شهرى و شهردارى، دیگر جواب گوی مسائل شهری نمی‌باشد، زیرا امروز شهرداری‌ها دیگر به‌عنوان یک‌نهاد خدماتی به شمار نیامده، بلکه همواره از آن به‌عنوان یک نهاد اجتماعی یاد می کنند؛ به نظر می‌رسد دلیل این امر را باید در عواملی نظیر عدم استقلال مدیریت کلان، وابستگی به حکومت مرکزی، به عبارتی، نظام متمرکز اداری و سیستم برنامه ریزی و مدیریت سلسله مراتبی بالا به پایین، عدم تمرکز در هدف گذاری، برنامه ریزی و اجرا، نامشخص بودن مرجع هماهنگی و یکپارچگی در حوزه سیاست گذاری و اجرای قانونی در سطوح منطقه ای و محلی به‌ویژه در شهرها، عدم تعهد قانونی و اجباری برای هماهنگی بین دستگاه های اجرایی، تعدد و تنوع وظایف شهری، ناکامی و تغییر محتوای ماده 186 برنامه سوم توسعه کشور، عدم استفاده از فنّاوری برتر در زمینه برنامه‌ریزی فضایی و تشکیل پایگاه اطلاعات شهری، عدم توجه به تقسیمات کالبدی در جهت مدیریت یکپارچه شهری، موازی کاری و ناهماهنگی در اداره و کنترل ساختار و کالبد شهری، تخریب سرمایه‌های عمومی جستجو کرد. بنابراین، امروزه اهرم اصلى در موفقیت اداره شهرها را باید در تمرکز بر «مدیریت یکپارچه شهری» به‌مثابه وسیله‌ای برای تحقق «توسعه شهری پایدار» قلمداد کرد که موضوع بسیاری از پژوهش‌ها و مقالات داخلی و خارجی در سال‌های أخیر شده است که نیازمند توجه ویژه است. مدیریت یکپارچه شهری ضمن برطرف کردن این مشکلات، شرایط پاسخ گویی بهتر و بیشتر مسئولان در برابر مردم را محقق کرده و باعث می‌شود اهداف موردنظر شهر به‌سرعت و با کمترین هدررفتِ هزینه و زمان محقق شود. مشکلات موجود در شهر به این دلیل است که نهادهای زیادی همانند سازمان آب و فاضلاب، آموزش‌وپرورش، شهرداری و … در شهر فعال هستند و هرکدام به سبک خود عمل می‌کنند و از یک نقطه واحد برای انجام کارها هماهنگ نمی‌شوند. عدم هماهنگی میان این ارگان‌ها و سازمان‌ها مشکلات زیادی را به وجود می‌آورد؛ در کلان‌شهرها دستگاه‌های اجرایی متعددی فعالیت دارند که برای انجام کارهای خود باید با شهرداری در ارتباط بوده و همکاری و تعامل مناسبی را داشته باشند، در غیر این صورت در بحث خدمات‌رسانی به شهروندان با مشکلاتی مواجه خواهند شد. برای همین است که ضرورت ایجاد مدیریت یکپارچه شهری برای ایجاد هماهنگی در فعالیت‌های اجرایی و شهری میان ارگان‌ها حس می‌شود. مدیریت یکپارچه از ضروریاتی است که در پیگیری و اداره امور شهری بسیار تأثیرگذار به نظر می‌رسد و درواقع در چارچوب مذکور تمامی نهادها موظف هستند در چارچوب یک ساماندهی اصولی و مدون به سامانه مدیریتی شهری پاسخ گو باشند و از سوی دیگر، به تحرک شورای اسلامی شهر و روستا نیز چابکی و قوام هر چه بیش تری بخشیده می‌شود. برخی از کارشناسان، فلسفه مدیریت واحد شهری را فقط برطرف شدن ناهماهنگی‌ها، تداخل در وظایف سازمان‌های خدمات رسان، تعدد مراکز تصمیم‌گیری در روستاها و شهرها و درنتیجه ایجاد نارضایتی در مردم، ضایع شدن بیت المال و ایجاد مشکلاتی چون ترافیک به‌ویژه در کلان شهرها می‌دانند. لیکن بعضی از کارشناسان نظر دیگری دارند و معتقدند در طرح مدیریت واحد شهری، تصمیم گیری و اجرای ۲۳ وظیفه به شهرداری و شوراها منتقل و تفویض اختیار می شود. کل این مسئولیت‌ها و وظایف به همراه بودجه‌های آن در اختیار شوراها و شهرداری‌ها قرار می گیرد؛ چراکه دولت نمی‌تواند به تمام امور شهری و روستایی رسیدگی کند و درنتیجه، هزینه بالا و بهره‌وری پایینی برای مردم و دولت دارد.
بر اساس برنامه، از تصدی‌های قابل واگذاری دستگاه‌های دولتی می‌توان به امور توسعه و عمران شهر با اولویت امور مربوط به مدیریت ترافیک، راهنمایی و رانندگی، مدیریت نگهداری و بهره‌برداری پارک‌های جنگلی و اراضی ملی و منابع طبیعی با کاربری فضای سبز، بهسازی و بهره‌برداری بستر و حریم رودخانه‌ها و مسیل‌ها و انهار طبیعی (با رعایت مقررات فنی وزارت نیرو و حفظ مالکیت دولت)، اداره اماکن گردشگری، کتابخانه های عمومی و ورزش های همگانی در محدوده قانونی شهرها را به شهرداری ها اشاره کرد. مدیریت یکپارچه شهری شامل بخش های مختلف و متنوعی مانند مدیریت حمل‌ونقل و ترافیک، محیط‌زیست و زندگی، بازسازی بافت فرسوده شهری، مدیریت فرهنگی شهر، مدیریت آب و فاضلاب و ده‌ها موضوع دیگر در شهر است. تحقق مدیریت یکپارچه، امری اجتناب‌ناپذیر است. زیرا کلان‌شهرها با الزامات و ضروریات متعدد و متنوعی مواجه هستند که لزوم اعمال چنین اصلی را (مدیریت یکپارچه) بیش از پیش تقویت می‌کند. درواقع، مدیریت یکپارچه به مدیریت خودسرانه و تک‌رو و تک‌محور گفته نمی‌شود، بلکه در این مدیریت، کلیه دستگاه‌ها و نهادهای فعال در سطح شهر باید هم یار و هم سو با مدیریت شهری گام بردارند و درنهایت، مدیریت شهری با اتکای به هم‌اندیشی و دریافت نظرات مختلف نسبت به اتخاذ تدابیری هوشمندانه اقدام می‌کند. برخی کارشناسان معتقدند نیازهای شهری کلان شهرها در حوزه‌های گوناگون اعم از راهنمایی و رانندگی، انتظامی، شهری رفاهی، آب، برق، گاز، پست و… ایجاب می‌کند که در عین هم‌افزایی فزاینده اما مدیریتی یکپارچه و واحد نیز محقق شود. شاید برای بسیاری از افراد جامعه درگذشته تجربه‌شده باشد که بعد از آسفالت یک معبر، اداره گاز نسبت به حفر آن اقدام کند یا اداره برق، آب و… هرکدام به‌نوعی برای اجرای طرح‌های خود به انجام عملیات عمرانی در شهر مبادرت ورزند؛ به‌واقع شهرداری در پروژه‌ای هزینه می‌کند تا ساخته شود، اما بر مبنای طرح اداره آب، باید اجرای پروژه مرتبط با مجموعه آبفا عملیاتی شود؛ طرحی که در صورت هماهنگی از پیش تعیین‌شده شهرداری یا ادارات خدمات رسان این‌چنینی، از صرف هزینه مجدد جلوگیری می‌شود و به‌تبعِ آن، روند اجرای امور نیز تسریع و تسهیل خواهد شد.
در کشورهای مختلف مدل‌های متفاوتی برای مدیریت شهری وجود دارد. عوامل عمده در تعیین شکل مدل به تاریخ، فرهنگ سیاسی و نوع نظام حکومتی کشور بازمی‌گردد. نحوه اداره امور شهر در طول تاریخ و استقلال یا وابستگی آن به حکومت، بر شکل مدیریت کنونی آن مؤثر است. در جوامعی که شهرها از هویت مستقل حقوقی برخوردار بوده و سنت‌های خودمختار و دموکراتیک در آن‌ها وجود داشته است، مدیریت شهری بر پایه رویه‌های دیرپای انتخاباتی و استقلال قرار دارد. وجود و توان سنت‌های مدنی برای هدایت کنش‌های سیاسی و نحوه تعامل در حوزه سیاسی بر اساس روابط افقی یا عمودی میان حاکمان و محکومان بر مدل‌های مدیریت شهری مؤثر است. در جوامع با پیشینه دولت‌گرایی و ضعف سنت‌های مدنی در مدیریت شهری تنها می‌توان یک مدل را شاهد بود. جوامع با پیشینه استقلال شهری و قوت سنت‌های مدنی که اجازه تعامل و همکاری میان گروه‌های مختلف را می‌دهد، تنوع بیش تری در نحوه مدیریت شهری وجود دارد. در کشورهای فدرال به دلیل وجود اختیارات بیشتر برای سطوح فرو ملی، مدل‌های متنوعی برای مدیریت شهری وجود دارد؛ برای نمونه دو کشور آمریکا و آلمان دارای انواع مدل‌های مدیریت شهری هستند؛ اما در نظام‌های تک ساختی یا متمرکز، معمولاً یک مدل برای مدیریت شهری وجود دارد. رویداد تبریز 2018 به عنوان یک محک و آزمایشی برای آزمودن توان ها و استعداد های گردشگری شهری در شهر تبریز می باشد. رویدادی که اکثریت بخش های شهرداری تبریز، به عنوان متولی شهر را درگیر خودش کرده است. در این میان و در طول مدت زمانی که شهرداری شروع به اقدام در راستای برنامه های تبریز 2018 کرده است، یک سری محدودیت ها و مشکلات بروز کرده اند که به عدم هماهنگی بین سازمانی در شهر تبریز بر می گردد. عدم هماهنگی که ضرورت مدیریت واحد شهری در کلان شهر هایی مثل تبریز و در رویدادهایی مانند تبریز 2018 بیش از پیش آشکار می کند.
