ابوالحسن فقیهی -دکترای تخصصی مدیریت دولتی
مقدمه
سابقه مدیریت دولتی در ایران به هزاره چهارم قبل از میلاد بازمی‌گردد. قرن‌ها بعد امپراطوری هخامنشی، نوعی سیستم اداری متمرکز ایجاد کرد که از سده ششم تا چهارم قبل از میلاد تداوم یافت. امپراطوری ساسانی (641-220 پس از میلاد) این دیوان‌سالاری را توسعه داد و مدلی را به وجود آورد که پس از آن به وسیله خلفای اسلامی عباسی اقتباس گردید و در قرون ششم و هفتم، سلسله صفوی آن را به کار گرفت.
حکومت مستبد سلسله قاجار در قرون یازدهم و دوازدهم هجری از شکل‌گیری یک نظام اداری کارآمد در کشور جلوگیری کرد و در این دوره است که بوروکراسی ایران نسبت به بوروکراسی کشورهای غربی عقب مانده است.
انقلاب مشروطه (1289-1284)، منجر به ایجاد نوعی نظام پارلمانی به سبک حکومت‌های سلطنتی مشروطه اروپایی شد. در سال 1299، رضاخان به عنوان نخست وزیر بر اریکه قدرت نشست و در سال 1304 سلسله پهلوی را تأسیس کرد. او در سال 1320 مجبور به کناره‌گیری از قدرت شد و فرزند او محمدرضا بر مسند قدرت نشست. در سال 1332، محمدرضا شاه در خلال اوج‌گیری نهضت ملی، کشور را ترک کرد اما از طریق کودتای 28 مرداد 1332 به قدرت بازگشت و در صحنه سیاسی ایران به صورت حاکم مطلق درآمد.
نظام سیاسی ایران در دوره حاکمیت محمدرضا شاه را می‌توان تحت عنوان «راهبرد حافظ سیستم» توصیف کرد. قدرت سیاسی به طور کامل در شخص شاه متمرکز بود و بوروکراسی نیز به شدت متأثر از نظام سیاسی بود. بوروکراسی کشوری در زمان شاه، به صورت بازیگر سیاسی اصلی درآمد و عامل کلیدی برای حفظ رژیم شاه بود. برجسته‌ترین ویژگی‌های بوروکراسی ایران در این دوره عبارتند از: تمرکز، تصمیم‌گیری، جابه‌جایی مکرّر مقامات سیاسی و خط مشی استفاده از ادارات دولتی به منظور تأمین اجتماعی نیروی بیکار. اگرچه این خط مشی ها در حفظ کوتاه‌مدت رژیم مفید بودند ولی در بلندمدت، منجر به زوال و نابودی رژیم شاه شدند.
چون رژیم شاه زودتر از موعد مورد انتظار سقوط کرد و نیروهای انقلابی، برای ایجاد یک نظام کارآمد، آمادگی نداشتند، سیاست‌زدگی بوروکراسی که از زمان شاه آغاز شده بود، در دوره ی بعد نیز به عنوان خط مشیِ اصلیِ کسب حمایت از نظام ادامه یافت.
محیط سیاسی بوروکراسی
قانون اساسی 1358 که بعد از پیروزی انقلاب تدوین شد، نوعی حکومت جمهوری مبتنی بر ارزش‌ها و ایدئولوژی اسلامی تأسیس کرد. در سال 1368، این قانون دست خوش اصلاحاتی شد. مطابق قانون اساسی، قدرت حکومت بر اساس اصل تفکیک قوا به سه قوه مستقل تحت نظارت رهبر (ولی فقیه) تقسیم می شود. رهبر به وسیله مجلس خبرگان رهبری متشکل از علمای بصیر و آگاه به امور زمانه که از طریق رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند، برگزیده می‌شود. رهبر بر سه قوه مقنّنه، قضاییه و مجریه نظارت داشته و فرماندهی کل قوای مسلح کشور را بر عهده دارد. بر اساس قانون، هنگامی که رهبر از ادامه وظایفش ناتوان بماند، شورای رهبری مرکب از رئیس جمهور، رئیس قوه قضاییه و یکی از اعضای شورای نگهبان به طور موقت وظایف وی را انجام خواهند داد.
دو نهاد سیاسی دیگر نیز وجود دارند که در فرآیندهای خط مشی گذاری حکومت نقش کلیدی ایفا می‌کنند. این دو نهاد سیاسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای نگهبان هستند. شورای نگهبان، متشکل از 12 عضو است که شش فقیهِ آن به وسیله رهبر منصوب و شش حقوق‌دان آن به وسیله مجلس انتخاب می‌شوند. اعضای شورای نگهبان که برای مدت شش سال انجام وظیفه می‌کنند بر تطابق قوانین موضوعه با ارزش‌های اسلامی و قانون اساسی نظارت دارند. در حال حاضر، این شورا بر انتخاب ریاست جمهوری و مجلس نظارت می‌کند که به نظارت استصوابی معروف است. اگر شورای نگهبان، قوانین وضع‌شده به وسیله قانون‌گذاران را رد کند و بر نظر خود اصرار ورزد، موضوع مورد اختلاف برای تصمیم نهایی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده خواهد شد. بعلاوه مجمع در مورد موضوعات محوّله از سوی رهبری نیز به رهبر مشاوره می‌دهد.
قوه مقنّنه (مجلس شورای اسلامی)
قانون اساسی جمهوری اسلامی، دو سازوکارِ قانون‌گذاری را تعیین نموده است: مجلس و همه‌پرسی. در دوران شاه، دو مجموعه قانون‌گذار در کشور وجود داشت؛ مجلس شورای ملی و مجلس سنا. اگر چه قبل از انقلاب، مجلس شورای اسلامی پس از انقلاب، نهاد سیاسی نسبتاً مقتدری است که سیاست‌های کلی حکومت را ترسیم می‌کند، بودجه ها و طرح‌های توسعه اقتصادی- اجتماعی را تصویب می‌نماید و نظارت مؤثری بر قوه مجریه اعمال می‌کند.
در حال حاضر، تعداد اعضای مجلس 290 نفرند که برای یک دوره ی چهار ساله انتخاب می‌شوند. در ایران نظام حزبی، آن طور که در غرب متداول است، وجود ندارد. با این وجود نظام سیاسی ایران نوعی نظام ایالتی پارلمانی چند گروهی است. انتخابات مجلس ششم در فوریه 2000 نماد نوعی مبارزه جناحی بین گروه‌های سیاسی کشور بود.
قوه قضاییه
قوه قضاییه، متشکل از دادگاه‌هایی است که در چارچوب قوانین مکتوب و اصول اسلامی عمل می‌کنند. دادگاه‌ها در مورد مطالبات و حفظ حقوق عامه در برابر بی‌عدالتی‌ها مجاز به اتخاذ تصمیم هستند. رئیس قوه قضاییه که باید مجتهد باشد به وسیله رهبر منصوب می‌شود. او ریاست شورای عالی قضایی را بر عهده دارد و برای یک دوره پنج ساله متصدی قوه قضاییه است. وزیر دادگستری که عضوی از کابینه دولت است مسئولیت هماهنگی روابط قوه قضاییه و مجریه را به عهده دارد.
قوه مجریه
رئیس جمهور که با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود، ریاست قوه مجریه را بر عهده دارد. دوره تصدی این پست چهار سال است و رئیس جمهور می‌تواند برای دو دوره متوالی انتخاب شود. رئیس جمهور بعد از رهبر، عالی‌ترین مقام در سلسله مراتب سیاسی حکومت است. او مسئولیت اجرای قانون اساسی و هماهنگی بین سه قوه حکومت را بر عهده دارد. بر اساس قانون اساسی، رئیس جمهور از اختیارات گسترده‌ای برخوردار است و در قبال مردم، رهبری و مجلس پاسخ گو است. او قوانینی را که از تصویب مجلس می‌گذرد، امضاء و برای اجرا به اعضای کابینه ابلاغ می‌کند. رئیس جمهور، ریاست هیأت دولت را بر عهده دارد؛ بودجه سالانه کشور را به مجلس تقدیم می‌کند؛ معاهدات، قراردادها و موافقت‌نامه‌ها را با سایر کشورها امضاء می‌کند و استوارنامه سفیران ایرانی را امضاء و استوارنامه سفرای سایر کشورها را دریافت می‌نماید. افزون بر موارد فوق، همه بخشنامه‌های هیأت دولت قبل از اجرا، باید به تصویب رئیس جمهور برسد. چند معاون، رئیس جمهور را در انجام وظایفش کمک می کنند؛ در غیاب رئیس جمهور، معاون اول وی عهده‌دار اداره جلسات هیأت دولت است و مسئولیت‌ها و وظایف محوّله از جانب رئیس جمهور را انجام می‌دهد. بر اساس قانون اساسی، در غیاب، بیماری، استعفاء یا مرگ رئیس جمهور، شورایی مرکب از معاون اول رئیس جمهور، رئیس مجلس و رئیس قوه قضاییه به طور موقت وظایف وی را انجام خواهند داد. قبل از انجام انتخابات جدید ریاست جمهوری، استیضاح هیأت دولت و تجدیدنظر در قانون اساسی ممنوع است.
هیأت دولت
پیش از انقلاب، مطابق قانون اساسی مصوب 1285، پادشاه به عنوان رئیس قوه مجریه، وزراء را عزل و نصب می‌کرد. او بر هیأت دولت که اعضای آن به صورت فردی و جمعی در برابر قوه مقنّنه مسئول بودند، نظارت داشت. قانون اساسی، وزراء و نه شاه را در برابر تصمیماتی که اتخاذ می‌کردند، مسئول می‌شناخت. اما، در عمل چون وزراء موظف به اطاعت از فرامین شفاهی و کتبی شاه بودند، لذا در غیاب نهادهای سیاسی واقعی در کشور، پادشاه به تدریج به فرمان روایی مستبد تبدیل شد. بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی، رئیس جمهور، ریاست هیأت دولت را بر عهده دارد و یا نظام مجلس، وزراء را عزل و نصب می کند و نسبت به تصمیمات و اقدامات آن‌ها در برابر مجلس پاسخ گو است.
رئیس جمهور، تصمیمات اتخاذ شده به وسیله وزراء را هماهنگ و با کمک آن‌ها، برنامه‌ها و سیاست‌های دولت را اجرا می‌کند. وزراء هم در برابر رئیس جمهور و هم در برابر مجلس پاسخ گو هستند و تا زمانی که از رأی اعتماد مجلس برخوردارند، در سِمَت خود باقی می‌مانند.
نظام اداری
ایران، دارای یک نظام سیاسی متمرکز است. کشور، از لحاظ اداری به چند استان و هر استان، به چند شهرستان تقسیم می‌شود. هر شهرستان متشکّل از یک مرکز شهر اصلی و چند بخش است. هر بخش از چند دهستان تشکیل شده است که به چند روستا یا دِه تقسیم می‌شود. استانها به وسیله استان دار و شهرستان‌ها و بخش‌ها به ترتیب به وسیله فرمان داران و بخش داران اداره می‌شوند. همه مأموران اجرایی در استانها، شهرستان‌ها و بخش‌ها به وسیله دولت مرکزی منصوب می‌شوند. به استثنای استاندار که بنا به پیشنهاد وزارت کشور و به وسیله رئیس جمهور منصوب می‌شود، فرمان دار و بخش دار به وسیله وزیر کشور منصوب می‌شوند. علی رغم این‌که قانون اساسی 1358، ایجاد شوراهایی در استان، شهرستان، بخش و ده را پیش‌بینی کرده بود تا به وسیله مقامات محلی منتخب اداره شوند ولی تا دو دهه پس از انقلاب، رؤیای قانون‌گذاران به واقعیت تبدیل نشده بود. در سال 1377، وزارت کشور در این راه پیش‌قدم شد و انتخابات شوراها را در کشور برگزار کرد. با انجام این کار و ایجاد دولت‌های محلی، جمهوری اسلامی ایران برای نخستین بار در طول حیات خود، وارد مرحله‌ای از تمرکززدایی اداری گردید.
ساختار بوروکراسی
در سطح حکومت مرکزی، بوروکراسی متشکل از وزارت‌خانه‌ها، مؤسسات دولتی و مؤسسات عمومی است. به طور سنتی، وزارت¬خانه‌ها در ایران سازمان‌های اصلی قوه مجریه‌اند که برای انجام کارویژه‌های اجرایی، اختیارات وسیعی دارند. چون طبق قانون اساسی، رئیس جمهور و وزراء در برابر مجلس پاسخ گو هستند، همه سازمان‌های دولتی از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی صرف نظر از درجه استقلال مالی و اداری باید زیر نظر یکی از وزراء یا شخص رئیس جمهور باشند.
هرکدام از وزارت خانه‌ها دارای سلسله مراتب داخلی خاص خود بوده و درون آن، چندین بخش، قسمت و اداره کل وجود دارد. افزون بر آن، هر وزارت خانه تعدادی از مؤسسات نیمه مستقل و سازمان‌های وابسته را تحت نظارت خود دارد. بعلاوه، همه ی وزارت خانه‌ها، به استثناء وزارت امورخارجه، در استانها و شهرستان‌ها واحدهای اداری تابعه ایجاد کردند.
پس از انقلاب و تشکیل نخستین دولت انقلابی، در ساختار بوروکراسی تغییراتی آغاز شد. این تغییرات که ریشه‌هایی در ارزش‌ها و اصول اسلامی داشت، سازمان وزارت خانه‌ها را تحت تأثیر قرار داد. نخستین تغییر در سازمان وزارت خانه‌ها، ادغام وزارت فرهنگ و هنر و وزارت آموزش عالی بود. وزارت خانه جدید، در آن زمان وزارت علوم و آموزش عالی نامیده شد. در اواسط 1358، وزارت نفت متشکل از سه شرکت نفت، پتروشیمی و گاز تشکیل شد. در سال 1360 وزارت اطلاعات و جهانگردی به وزارت ارشاد تغییر نام داد و وزارت اطلاعات به جای نهادهای امنیتی تشکیل شد. جهاد سازندگی نیز که یک نهاد انقلابی بود به سطح وزارت خانه ارتقاء یافت و به صورت سازمانی موازی با وزارت کشاورزی درآمد.
در همان سال، سازمان برنامه و بودجه که قبلاً بازوی مدیریتی نخست وزیر بود، به سطح وزارت خانه‌ها ارتقاء یافت. در سال 1367، وزارت ارشاد اسلامی به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تغییر نام داد. تغییر در ساختار قدرت قوه مجریه در سال 1368، منجر به بازگشت وزارت خانه برنامه و بودجه به جایگاه قبلی‌اش شد. در همان سال، سپاه پاسداران با وزارت دفاع به شکل‌گیری وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلَّح منجر شد و سرانجام وزارت تعاون در سال 1370، برای مدیریت فعالیت‌های بخش تعاونی تشکیل شد.
در خصوص ساختار بوروکراسی ایران ذکر چند نکته لازم است:
1.در طی شصت سال گذشته، خط مشی مداخله‌گرانه، فرآیند دیوان‌سالارانه شدن جامعه ایرانی را شدت بخشیده‌اند. گسترش بوروکراسی در دوره قبل از انقلاب به ویژه در حوزه‌های دفاعی امنیت ملی، اقتصاد و زیرساختارها با هدف تقویت قدرت ملی و منطقه‌ای، رشد اقتصادی و دادن سهم مساوی به بخش خصوصی در اقتصاد بوده است.
فرآیند دیوان‌سالارانه شدن در دوره بعد از انقلاب، همراه با ملی‌سازی صنایع بزرگ، معادن، سیستم بانکی و شرکت‌های بیمه‌ای ادامه یافت. گسترش دخالت دولت در اقتصاد، پس از آغاز جنگ ایران و عراق چشم گیر بود. این گسترش، بیش تر در حوزه‌های امور اجتماعی و فرهنگی بود که با هدف تثبیت اصول و ارزش‌های اسلامی، فقرزدایی و گسترش برنامه‌های توسعه روستایی صورت گرفت.
به منظور بهبود بخش دولتی، برنامه سوم توسعه اقتصادی – اجتماعی خط مشی‌هایی را مطرح نموده که هدف آن‌ها کوچک‌سازی دولت، بوروکراسی زدایی ، ساده‌سازی روش‌ها، تفویض اختیار دولت مرکزی به دولت محلی، خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی و بازسازی وزارت خانه‌ها و نهادهای دولتی به منظور حذف سازمان‌های موازی، تأکید بر نقش نظارتی دولت به جای تصدّی‌گری، افزایش مشارکت شهروندان در امور اجتماعی و اقتصادی است.
2.همان طور که خاطرنشان شد، قانون اساسی، وزراء را در برابر مجلس پاسخ گو کرده است در نتیجه، وزارت خانه‌ها به منظور انجام وظایف بر اساس قانون، بر مبنای وظیفه‌ای سازماندهی می‌شوند. تقسیم وظیفه‌ای کار منجر به بخش بخش شدن بوروکراسی شده و در نتیجه هر وزارت خانه به جای تمرکز بر اهداف کلی حکومت، بر رسالت‌های بخش خود تأکید دارند. اگرچه فعالیت‌های متفاوت وزارت خانه‌ها باید در سطح هیأت دولت هماهنگ باشد ولی ناهماهنگی و ناهم سازی در درون و بین سازمان بسیار چشم¬گیر است.
3. سه دهه پیش، برای نخستین بار بودجه‌بندی برنامه‌ای در سیستم بودجه‌بندی در ایران متداول شد. با این وجود، کاربرد این فن در سیستم بودجه‌بندی ایران، ساختار وظیفه‌ای بوروکراسی را به ساختار برنامه‌ای یا پروژه‌ای تغییر نداد. بنابرین، زمانیکه انجام یک مأموریت در سطح ملی مستلزم همکاری فرابخشی است، بوروکراسی در تحقق موفقیت‌آمیز آن مأموریت توفیق چندانی ندارد.
جهت مطالعه ی ادامه این مقاله ، لطفا به صفحات 9 الی 12 ماهنامه مراجعه نمایید.
