برنامه ششم قابل اعتماد نیست

کارایی : برنامه ششم توسعه و مراحل و فرایند تدوین آن را چگونه ارزیابی می کنید؟
قاسمی : کار تدوین برنامه ششم از همان اوائل در سال 93 آغاز شد. ستاد تهیه برنامه ششم که بنده هم عضو آن بودم، کار خود را از همان سال 93 آغاز کرد.
زمانی که این ستاد حول و حوش 25 بند را به عنوان پیش نویس سیاست های کلی برنامه پنجم به دولت تقدیم کرد، قرار شد که این بندها در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز قرار بگیرد اما این پیش نویس در عمل چندان مورد توجه مجمع تشخیص واقع نشد. در نهایت آنچه ابلاغ شد برنامه ای مبتنی بر هشتاد بند بود که با زیر بندها به حدود صد بند می رسید. در عمل این خود یک برنامه نسبتاً مفصل بود که توسط مجمع تشخیص مصلحت به دولت تقدیم شد و مقرر شد دولت بر مبنای این سیاست های کلی شروع به تدوین برنامه کند. اما دولت با چالش های متعددی روبه رو بود. اولاً نگرش ها و رویکردهای مختلفی نسبت به برنامه ششم و کل منطق برنامه‎ریزی وجود داشت.
بخشی از کسانی که در دولت بودند با یادآوری سوابق برنامه های قبلی، تدوین برنامه را اساساً کار مفیدی نمی دانستند. و آن را صرفاً یک کار آیینی و تشریفاتی می دانستند. برخی دیگر از جمله خود من، عقیده داریم در شرایطی هستیم که برای نوشتن برنامه مناسب نیست.
در آن مقطع و شرایط پیچیده منطقه ای، مجموعه بسیار فراوان مسائل و مشکلات و چشم اندازها، نوشتن برنامه را به امری تقریباً امکان ناپذیر بدل می کرد به عنوان مثال در دور اول فعالیت ستاد برنامه قرار شد هر بخشی گزارش ارائه دهد، گزارش مربوط به وضعیت بازار نفت در اواسط مرداد ماه 93 به ستاد برنامه تقدیم شد. در آنجا پیش بینی شده بود که بازار نفت، بازار با ثباتی است و قیمت نفت احتمالاً در طول دوران مدت برنامه ششم حول و حوش 80 دلار ثابت خواهد ماند. این پیش بینی مربوط به مرداد ماه بود اما به فاصله یک ماه قیمت نفت کمتر از نصف شد. این شرایط به گونه ای بود که گاهی اصلاً چیزی به عنوان برنامه ریزی امکان پذیر نمی گردد. اما افراد دیگری هستند که استدلال می کنند که اتفاقاً برنامه ریزی به دلیل همین شرایط مورد نیاز است. وجود برنامه برای مقابله با همین پدیده هایی هست که موجب عدم اطمینان در جامعه می شود. به هر حال دولت دو تصمیم گرفت تصمیم اول اینکه بخشی از آنچه که به عنوان احکام دائمی برنامه های قبلی از آن ها یاد می شود را جدا کرده و طی لایحه ای تقدیم مجلس کند که خود کار مفصلی بود. هدف این بود که دیگر احکامی که ماهیت قانون گذاری دارد، در برنامه ها تکرار نشود، دوم این که تصمیم گرفته شد آنچه که به مجلس ارائه می گردد لایحه احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه باشد. این تصمیمات تا سال آخر مجلس نهم به تعویق افتاد. زمانی که لایحه به مجلس نهم تقدیم شد و کمیسیون تلفیق شروع به کار بر روی آن کرد، پس از زحمات فراوان، گزارشی توسط این کمیسیون تهیه شد. اما آماده شدن این گزارش مقارن شد با اواخر دوره مجلس نهم و نتیجه کار چندان مورد استفاده قرار نگرفت و عملاً با عوض شدن مجلس در تدوین و بررسی برنامه به نقطه صفر برگشتیم.
با روی کار آمدن مجلس دهم، مجلس به دولت اصرار می کرد که آنچه ارائه شده، برنامه نیست و صرفاً لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه است. بنابراین برنامه بایستی تقدیم مجلس گردد. پس از کش و قوس های فراوان بالاخره دولت به لایحه قبلی3ماده اضافه کرد که مشتمل بر چند جزء اساسی بود.
در این مرحله، اول از همه بحث اهداف برنامه روشن شد. یعنی یک جدول اهداف برنامه تقدیم شد که در آن گفته شده بود که نرخ رشد چقدر باید باشد؟ نرخ رشد در ترکیب بخشی چقدر باید باشد؟ منابع برنامه چیست؟ اجزا آن چیست؟ منابع و مصارف دولت چیست؟ و اولویت های برنامه کدام است؟ این مجموعه به لایحه قبلی اضافه شد و به مجلس تقدیم گردید. مجلس ابتدا وارد بررسی شد اما پس از چندی به این نتیجه رسید که بالاخره باید تکلیف خود را با یک سوال مشخص کند و آن هم این است که آن چه که تقدیم شد بالاخره برنامه است یا لایحه احکام برنامه؟ تا پاسخ این سوال روشن نمی شد مجلس نمی توانست واقعاً به صورت جدی موضع خود را در رابطه با آن احکام بیان کند. در نهایت با مکاتباتی که صورت گرفت، مشخص شد که دولت تغییری در نگرش خود نخواهد داد. مجلس در اولین جلسه کمیسیون تلفیق، عنوان لایحه را عوض کرد. لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه را به رای گذارد، تا با آن به عنوان لایحه برنامه ششم رفتار کند. با این تغییر مجلس به دنبال پاسخ ماهوی بود، به این ترتیب که اگر دولت برنامه نمی دهد، مجلس برنامه بنویسد. و همین اتفاق و همین تغییر به ظاهرساده عملاً به مجوزی تبدیل شد برای اینکه مجلس به صورت جدی تر وارد بحث برنامه ششم بشود.
با این مقدمه می خواهم نتیجه ای بگیرم و بعد برگردم به بحث نظام مالی دولت. بخشی از مسائلی که امروز راجع به برنامه ششم با آن روبه رو هستیم، در حقیقت ناشی از همین فرایند است. ما در این فرایند نشانه های عدم تفاهم را می بینیم عدم تفاهم در زمینه تبیین وضعیت فعلی کشور، عدم تفاهم در زمینه اولویت های کشور، و عدم تفاهم در خصوص راه های رفع این مشکلات، همه این ها در حقیقت بر روی این برنامه سایه انداخته و در نهایت چنین فرایندی نمی تواند به طور کامل با مسائل و مشکلات تناسب داشته باشد.

کارایی : نگاه و عملکرد دولت در ارزیابی برنامه ششم را چگونه می بیند؟
قاسمی : ما ترکیب بخش عمومی در ایران یعنی شرکت های دولتی و زیر بخش های تابعه، می طلبد که ردپایی از این بخش در برنامه ششم دیده شود. بویژه به خاطر انبوه مسائلی که هم اکنون در این حوزه رو به رو هستیم. به عنوان مثال من چند تا از مهمترین ها این مسائل را عنوان می کنم. یک مساله بحث وابستگی بودجه به منابع نفتی است، مساله دیگر انبوه طرح های عمرانی نیمه تمام، است همچنین بحث حجم بالای بدهی های دولت، گستره غیر هدفمند بودن یارانه ها و معافیت های مالیاتی، فرار گسترده مالیاتی، تعهد دولت برای پرداخت یارانه نقدی، وجود انبوه دستگاه های موازی و بدون بهره وری خاص درنظام مالیه بخش عمومی کشور از دیگر مسائل موجود است. در مورد مسائل مذکور کمتر کسی شک و شبهه ای دارد اما نگاه دولت به این مسائل چگونه است. اسناد برنامه نشان می دهد که دولت این مسائل را به طور کامل می شناسد. چون با چند مفروضه تبیین کرده است که اگر همین مسیر فعلی را ادامه بدهیم، چه اتفاقی روی می دهد؟ یعنی دولت فرض کرده که اگر رشد GDP همین 3 درصد باشد، اگر نرخ تورم 5/14درصد باشد، اگر نسبت درامد مالیاتی به GDPهمین 6.5 درصد فعلی باشد، اگر صادرات نفت همان میزان قبلی باشد و اگر قیمت نفت 42 دلار باشد آن موقع چه اتفاقی خواهد افتاد اتفاقی که بسیار هشداردهنده است و در کوتاه مدت روی خواهد داد. این روند باعث می شود که از سال دوم برای طرح های عمرانی هیچ پولی باقی نماند و منابع طرح های عمرانی به صفر برسند. کسری تراز عملیاتی هم 12 درصد رشد خواهد کرد. دولت بدهکارتر خواهد شد و الی آخر. به همین دلیل دولت بیان می‎کند که بایستی در طول مدت برنامه ششم، انضباط مالی و بودجه ایی را تقویت کنیم، به سرعت به بحث نظام مالیاتی بپردازیم، در خصوص کسری تراز عملیاتی حساس باشیم، ارتقاء بهره وری را اصل قرار دهیم و به دنبال منطقی کردن اندازه دولت و رقابت پذیر کردن اقتصاد باشیم. دولت، با این فرض جداول مربوط 99-96 را تدوین کرده است. یعنی به عقیده دولت اگر بر روی چنین نسبت هایی که هدف گذاری دولت هم بر مبنای آن هاست. نسبت هایی مانند درآمد به هزینه، مالیات به تولید ناخالص داخلی، منابع نفتی به کل منابع، درآمدهای مالیاتی به کل منابع و غیره، تمرکز صورت بگیرد می توان وضع مالیه کشور را بهبود بخشید و مانع از بروز مشکلات عاجل شد.

کارایی : در فرایند بررسی در کمیسیون تلفیق چه اتفاقی افتاد؟
قاسمی : کمیسیون تلفیق بعد از این که قرار شد نگاه موسعی به مفاد برنامه داشته باشد و آن را نه به صورت یک لایحه صرف بلکه به صورت جامعی مورد توجه قرار دهد هدف این بود که هر جا حس کمبودی وجود داشت بتواند تصحیح نماید به صورتی که با ایراد شورای نگهبان مبنی بر تغییر ماهیت لایحه دولت را هم مواجه نشود. کمیسیون تلفیق با این مفروضه احکام نسبتاً جامعی را به تصویب رساند. مثلاً یکی از مصوبات نسبتاً خوب کمیسیون تلفیق این بود که برای اولین بار سقف ریالی برای درآمدهای نفتی تعیین نمود بر این مبنا که فارغ از این که نرخ ارز چقدر است و قیمت نفت به چه پایه ای رسیده است دولت حق ندارد بیشتر از هشتادهزار میلیارد دلار به قیمتهای ثابت از درآمدهای نفتی استفاده کند. این اولین بار بود که در کشور چنین حکمی در طول کل برنامه های توسعه در خصوص استفاده از منابع ارزی تدوین می گردید. در عمل اگر این مصوبه اجرا شود، به معنی آن است که رابطه دلار و قیمت نفت با بودجه های سنواتی قطع خواهد شد و دیگر ما یک ردیف بودجه نخواهیم داشت. که بگوییم مقدار نفت ضرب در قیمت نفت ضرب در مقدار ارز. مطابق این مصوبه، دولت در طول سال و برمبنای برنامه فقط هشتادهزار میلیارد دلار حق استفاده از درآمدهای نفتی را دارد. برای این که این کار قوام بگیرد، یک کار دوم و سوم هم انجام شد و آن هم این بود که سقف مخارج جاری دولت هم تعیین شد و از آن مهم تر به دولت گفته شد که حق ندارد بیش از 20 درصد این مبلغ را در مخارج جاری تغییری اعمال نماید. چنانچه دولت قصد اعمال تغییر در این رقم را داشته باشد بایستی قبل از اعمال آن در بودجه سنواتی، برنامه اصلاح گردد و براساس آن بودجه تدوین گردد. بنابراین دولت حق نخواهد داشت در طول برنامه، ارقام را بیش از 20 درصد تغییر بدهد. ضمن این که نسبت هایی هم تعیین شده است که اگر دولت خود را به آن نسبت ها مقید بداند، این 20 درصد هم چندان قابل اعمال نخواهد بود.
احکامی هم راجع به حجم انبوه طرح های نیمه تمام هم وجود دارد اگر چه خود ماهم می دانیم که بسیاری از این طرح ها اگر به نتیجه نرسند به نفع کشور هست.چرا ؟ چون اصلاً فایده اقتصادی برای خیلی از طرح ها مترتب نیست. اما دولت و مجلس در فرایند اقتصاد سیاسی تصویب بودجه، مجبور به تصویب این طرح ها و تامین منابع لازم برای ادامه آن ها هستند. در این جا محدودیتی هم برای شروع طرح ها و پروژه های عمرانی که در برنامه های قبلی وجود داشت، هم اعمال شده است. بعلاوه به دولت تکلیف شد که نسبت به بازنگری و غربالگریی طرح های عمرانی هم اقدام کند و طرح های که واقعاً فایده اقتصادی ندارند را، متوقف نماید. همچنین بندی که در برنامه های قبلی در خصوص ممنوعیت که تخفیف و ترجیح و معافیت مالیاتی بود، هم مورد بازنگری قرار گرفت. اما مواردی هم وجود دارد که مصوبه کمیسیون تلفیق در خصوص آن ها سکوت کرده است. مثلاً در رابطه با بحث هدفمندی یارانه ها علی رغم این که کارهای کارشناسی خوبی هم انجام شده بود و راه حل هایی برای برون رفت از وضعیت فعلی نیز پیشنهاد شده بود، به دلیل ماهیت سیاسی و نزدیکی انتخابات، هم مجلس و هم دولت در مورد یارانه ها سکوت کردند. بنابراین موضوع یارانه ها کاملاً مسکوت ماند و در عمل هیچ اقدامی انجام نشد. فقط تنها کاری که انجام شد این است که طبق ماده یک قانون هدفمندی یارانه ها اختیار قیمت گذاری به عهده مجلس بود را به دولت واگذار نمودند.
در خصوص بدهی های دولت نیز قرار شد که همین مسیر فعلی ادامه پیدا کند در این زمینه احکام متعارضی وجود دارد، یعنی از یک طرف حکم تصویب شد که بدهی ها باید نظم و نسق پیدا کند و نسبت های آن به بودجه عمومی و شرکت های دولتی ثابت باشد، اما از طرف دیگر اجازه داده شد معادل بدهی های اوراق منتشر شود.

کارایی : نگاه برنامه ششم به بهره وری چگونه بوده است؟
قاسمی : بحث بهره وری که مهم ترین بحث در اقتصاد ایران است، به گونه ای که اگر قرار باشد دو بحث در نظام تصمیم گیری کشور محور قرار بگیرد، یکی بحث بهره وری و دیگری بحث اشتغال است، نظام اقتصادی کشور و وضعیت فعلی آن، بسیار تحت تاثیر بحث بهره وری و اختلال در آن است. بخشی از این اختلال محصول نظام حکمرانی و بخش قابل توجه دیگر هم محصول نظام قیمت گذاری است. یعنی هم اختلال در قیمت گذاری و هم اختلال در حکمرانی، اقتصاد ما را تبدیل به اقتصادی کرده است که در عمل حجم عظیمی از منابع را در اختیار قرار دارد اما نتیجه همان چیزی است که همه شاهدیم.
در خصوص مساله بهره وری هم، واقعیت این است که مصوبه کمسیون تلفیق به لحاظ محتوایی فرق چندانی با برنامه های دیگر ندارد. این که بخواهیم بگوییم برنامه ششم یک فاجعه ملی است، نه چنین چیزی نیست. برنامه ششم برنامه ایی است در تراز همان برنامه هایی که قبلاً نوشته شده است، تنها با یک تفاوت که دولت در محصول نهایی مشارکت کمتری داشته و مجلس مشارکت بیشتری داشته است که آن هم به دلیل رویکرد دولت بوده است. آن چه از بررسی مصوبات روشن می شود این است که بار مالی دولت در طول برنامه ششم اضافه خواهد شد. کمیسیون تلفیق حجم بسیاری از احکام را به برنامه اضافه کرده که اجرای آن نیاز به بار مالی دارد و بار مالی آن ها پیش بینی نشده است. حال این جا دو اتفاقی که روی خواهد داد، این است که چون یک جدول چهارمی هم وجود دارد که در آن منابع و مصارف دولت در طول برنامه تماماً تعیین شده، سقف هزینه های دولت مطابق با جدول چهار خواهد که به صورت ریالی تعیین شده، بنابراین این احکام اجرا نخواهد شد.

کارایی : نگاه ما به قانون گذاری، به ویژه قانون برنامه چیست؟
قاسمی : در کل برنامه ها حرف هایی زده شده است که منابع برای تحقق آن ها کفایت نمی کند. ما به مردم گفتیم که کاری خواهیم کرد که سهم پرداختی مردم درحوزه بهداشت و درمان تنها 30 درصد باشد، همین مساله برای دولت بار مالیاتی دارد. گفتیم که در ارتباط با قشرهای کم درآمد چه برنامه هایی داریم هم در قانون برنامه و هم در قوانین مختلف به نظر می‎رسد تفسیر متفاوتی بین کارشناسان و تصمیم گیران درخصوص این موضوع وجود دارد آن هم این است که تصمیم گیران می گویند که ما تصویب می کنیم هرجا پول داشتیم، اجرا می کنیم، هرجا پول نداشتیم اجرا نمی کنیم. آن موقع تکلیف یک سوال مشخص نیست ان هم این است که چرا اسم آن را قانون می گذاریم؟ اگر قرار است ما چیزی بنویسیم و بعد بگوییم هروقت پول داشتیم اجرا می کنیم و هروقت نداشتیم اجرا نمی کنیم، اسم این دیگر به لحاظ فنی قانون نمی شود. قانون یعنی عمومیت، ضمانت اجرا و دامنه شمول…..، اگر قرار باشد چیزی تصویب کنیم و اسم ان را قانون برنامه یا هر قانون دیگر بگذاریم و بعد بگوییم متناسب با شرایط، بایستی تحقق یابد، نتایج تاسف باری در پی خواهد آمد.
از جمله این آثار و نتایج این است که زمانی که قیمت نفت بالا می رود و درآمدهای نفتی افزایش پیدا می کند. احکام برنامه و انبوه قوانین به مجوزی برای خروج از چارچوب تبدیل می شود. چهارچوب اقتصاد کلان که در برنامه و جداول برنامه و مدل سازی برنامه مورد توجه قرار گرفته است، مخدوش می شود در این شرایط تورم و انواع و اقسام عوارضی که ما با آن روبه رو بودیم، مانند گسترش واردات و تقویت بخش غیرمولد به وجود می آید. در مقاطعی هم که درآمد نفتی پایین است بخش مهمی از برنامه اجرا نمی شود آن وقت حکومت بدهکار مردم می شود. یعنی این که مردم می گویند که این ها چیزهایی می نویسند و بعداً اجرا نمی کنند. از مردم عادی گرفته تا گروه های ذی نفوذ هم این ایرادات را وارد می کنند. بنابراین هر دو سمت چنین رویکردی مخرب است. این امر موجب شده که در جمع بندی برنامه ششم اذعان کنیم که روندهای تهدید کننده پایداری مالی دولت، نه تنها محدود نشده، بلکه هیچ تغییر روندی هم روی نداده است یعنی در عمل انتظار داشت که همین فرایندهایی که تا به حال طی کرده ایم، ادامه پیدا بکند بر روی کاغذ مقرر است پنجاه و شش هزار میلیارد تومان در سال 95 اعتبارات عمرانی اختصاص دهیم اما در عمل شاید یک پنجم این رقم را صرفاً بتوان اختصاص داد که آن هم ظرف چند سال به صفر خواهد رسید و بدهی های دولت افزایش پیدا خواهد کرد.

کارایی : با این تفاسیر آیا توصیه ای دارید؟
قاسمی : اما مهم تر از این موضوع این است که پس از پایان برنامه ششم و تصویب این قانون نباید دچار این اشتباه بشویم که فکر کنیم برنامه جدی و بی نقصی داریم، باید بلافاصله از همان فردای تصویب برنامه، گروه هایی عهده دار بازبینی و توجه به ایرادات و اشکالات شوند. نظام برنامه ریزی نیاز به تجدید و بازاندیشی اساسی دارد.

کارایی : چرا به معنای واقعی نمی توانیم برنامه ریزی کنیم؟
قاسمی : اولاً مجلس بایستی از طرح مواردی که هزینه های دولت را افزایش می دهند و منابع مالی آن نیز پیش بینی نشده است، بپرهیزد. چون در تمام برنامه ریزی های نظام برنامه ریزی متناسب با سیاست ها و رویکردهای دولت وقت، طراحی شده است. واقعاٌ نیاز است که قانون برنامه و بودجه به صورت جدی مورد توجه قرار بگیرد و در نظام برنامه ریزی به صورت کامل تجدید نظر بشود. بایستی نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی و دولت مشخص شده باشد و این ها انرژی هم دیگر را مستهلک نکنند بلکه این انرژی هم افزا شود و بتواند واقعا در مرحله شناخت وضعیت فعلی کشور، شناخت اولویت ها، تعیین اهداف، تعیین راهبردها برای دستیابی به آن اهداف به کار آید. به وجود آمدن یک مجموعه همگن امکان پذیر نیست مگر این که در ساختار برنامه ریزی تجدیدنظر صورت گیرد.
این کار در عین حال مستلزم مشارکت جدی دانشگاه ها در امر برنامه ریزی است. یعنی اینکه بالاخره باید مجموعه ای از نظریه ها و روش های عملی تدوین شود. که ما همین حالا هم از این ظرفیت خوب استفاده نمی کنیم ولی در نهایت اگر واقعاً قرار است برنامه ریزی های بخشی و برنامه ریزی های منطقه ای به سامان برسد، حتماً نیاز به مشارکت موثر و جدی دانشگاه ها وجود داد.