برنامه ریزی توسعه روستایی

مقدمه
نواحی روستایی دارای جایگاه مهمی در کل نظام سکونت سرزمینی می باشند و اگر به دلایلی در روند پیشرفت و توسعه فضاهای روستایی وقفه ایجاد شود به گونه ای که نظام روستایی قادر به ایفای نقش سازنده ی خویش در نظام ملی و سرزمینی نباشد، آثار و پیامدهای مسائل روستایی در حوزه های شهری و در نهایت، کل سرزمین قابل مشاهده خواهد بود. ده سال قبل، جمعیت شهری دنیا از جمعیت روستایی آن پیشی گرفت و اکنون بیش از 54 درصد از کل جمعیت جهان، در شهرها زندگی می کنند و پیش بینی می شود تا سال 2050 این میزان به 66 درصد برسد. مهاجرت، علت اصلی رشد شهرنشینی است و برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد تخمین می زند که هر هفته سه میلیون نفر به شهرها مهاجرت می کنند. بخش عمده این مهاجرت در آسیا و آفریقا اتفاق می افتد و بی تردید تحولات اجتماعی، اقتصادی و زیست محیطی بسیاری برای دنیا به همراه دارد.
واقعیت آن است که اگر شهرها به مدیران خوب، استراتژی های مناسب و سرمایه گذاری های مطلوب مجهز باشند شهرنشینی می تواند تغییرات مثبتی برای زندگی همه مردم به همراه داشته باشد، اما این امکان نیز وجود دارد که شهرها را به محل تجمع و تمرکز فقر تبدیل کند. هیچ جا به اندازه شهرها شاهد رشد نابرابری نبوده و نیست، جایی که طبقات ثروتمند جامعه در کنار زاغه نشینان ، اما جدا و متفاوت از آنان زندگی می کنند.
طبق گزارش بانک جهانی با تداوم خالی شدن مناطق روستایی از جمعیت، تعداد فقرای شهرنشین جهان که در سال 1995، 6/1 میلیارد نفر بوده است در سال 2025 به 1/3 میلیارد نفر خواهد رسید. شاید به همین دلیل است که بر اساس مطالعه سازمان ملل روی تمامی 193 کشور عضو این سازمان در سال 2013، 80 درصد از کشورها سیاست هایی برای کاهش مهاجرت از روستا به شهر تدوین کرده اند.
در سال 1335، 68.4 درصد از جمعیت کشور روستایی و 31.6 شهرنشین بودند، پنجاه سال بعد یعنی در سال 1385 این نسبت برعکس گردید و به 31.5 درصد روستایی در مقابل 68.5 درصد شهری رسید، روند کاهش نرخ روستانشینی در کشور ادامه یافته و در سال 1390، به 28.6 درصد تنزل یافت. بدیهی است ادامه ی برخورد سهل انگارانه با موضوع توسعه روستایی پیامدهای خسارت آمیز فزاینده ای را از طریق تشدید بحران های ناشی از افزایش بیکاری، حاشیه نشینی، بحران زیست محیطی، تغییر کاربری ها، تغییر چشم اندازها و … به توسعه ملی تحمیل خواهد نمود.

برنامه ریزی روستایی
برنامه ریزی روستایی، ایجاد تحول و دگرگونی در بخش روستایی در جهت مطلوب و مورد نظر جامعه است. این دگرگونی ها بطور کلی با واژه توسعه بیان می گردند و عبارت است از ایجاد تغییرات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، نهادسازی و.. . در قالب این هدف، مسیر حرکت جامعه روستایی در آینده مشخص می شود.
برنامه ریزی روستایی متاثر از نوع نگرش و طرز تلقی برنامه ریزان از روستا است، به طوری که برخی از محققین مسایل روستایی با نگرش صرف تولیدی به روستا، معتقدند فضاهای روستایی، محل تولید محصولات کشاورزی به روش سنتی و بر اساس خرده مالکی بوده و امکان رفع نیازهای داخلی و ایجاد مزیت  نسبی برای صادرات را فراهم نمی کنند، بنابراین می بایست به سمت یکپارچه سازی اراضی، احداث شبکه های آبیاری مدرن و … رفت، این نگرش، بدون توجه به هویت فرهنگی- اجتماعی روستا و روابط عمیق و پیچیده ی ساختارهای اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی، روستا را تا سطح یک خوابگاه انسانی تنزل می دهد، همچنین از طریق توسعه کشاورزی موفق نیز الزاماً توسعه روستایی محقق نمی شود چون: اولاً فواید توسعه کشاورزی عاید همه روستاییان نمی شود و بیشتر عاید زمین داران و به خصوص مالکان بزرگ می شود، ثانیاً افزایش بهره وری کشاورزی حداقل در دراز مدت باعث کاهش نیاز به نیروی انسانی می شود.
دیدگاه دیگری نیز در برنامه ریزی روستایی وجود دارد که روستا را یک فضای فرهنگی می داند که با دارا بودن هویت مستقل و پویا ، در یک فرآیند تاریخی، فرهنگ معیشت و تولید، فرهنگ اجتماعی زیستن در کنار یکدیگر، به عنوان عناصر تشکیل دهنده یک ماهیت مشخص، شکل یافته و بصورت پیوسته و متعامل رو به تکامل نهاده است، در این نگرش، توسعه روستایی، تولید بهتر و بیشتر، اشتغال روستایی متعادل ، عزت انسانی و اعتماد به نفس، آزادی، عدالت اجتماعی و مشارکت را در بر می گیرد.

ضرورت های برنامه ریزی روستایی
تا پیش از دهه 1970 چنین فرض می شد که ارائه راهبردهای کلان توسعه می تواند هم جمعیت شهری را دچار تحول کند و هم جمعیت روستایی را، در حالی که تجربیات جهانی نشان داد نه تنها رویکرد مکاتب توسعه باید دگرگون شود بلکه توسعه شهری نمی تواند به بهبود شرایط زندگی روستایی بیانجامد.
در زمینه ضرورت های برنامه ریزی روستایی می توان به موارد زیر اشاره کرد:

– نقش و جایگاه توسعه روستایی در توسعه ملی :
فریدمن Friedman و ویتز Weits از صاحب نظران توسعه، در چارچوب توسعه همه جانبه روستایی به طرح الگوهایی چون توسعه روستایی –  شهری می پردازند و توسعه روستایی را فراتر از توسعه شهری در نظر گرفته و توسعه ملی را در گرو توسعه روستایی می دانند. تولن هم معتقد است که جهان سوم از طریق برنامه ریزی روستایی و توسعه روستاهاست که به توسعه دست می یابد نه از طریق بهره گیری از گسترش خیالی منافع توسعه شهرها در روستاها.

– انسانی بودن توسعه :
جمع کثیری از انسان ها در فضاهایی زندگی می کنند که به نحوی از انحاء در گذر تاریخ از اغلب مزایای پیشرفت و توسعه ملی محروم مانده اند و به لحاظ انسانی لازم است که آن ها هم همپای انسان های دیگری که در جامعه و فضای دیگر زندگی می کنند از این مزایا برخوردار شوند.

– فرهنگ تولیدگری :
بخش عمده ای از نیازهای غذایی جامعه را روستا تامین می کند و امنیت غذایی به عنوان یکی از اهداف اولیه توسعه پایدار ملی مطرح است. در پی افزایش نرخ شهرنشینی در جهان ، وزرای کشاورزی 65 کشور جهان در بیانیه مجمع جهانی غذا و کشاورزی که در 16 ژانویه سال 2016 در برلین تشکیل یافت، نسبت به گسترش سریع شهرنشینی در برخی کشورها و امنیت غذایی به عنوان اصل پیش نیاز برای ثبات سیاسی و اجتماعی کشورها ابراز نگرانی نمودند. در این میان تولید کنندگان روستایی که روز به روز به طور نسبی کمتر می شوند، اهمیت بیشتری می یابند چون مواد غذایی بقیه جمعیت را همین جمعیت اندک می بایست تامین کنند.

– زیست محیطی :
به دلیل تراکم آلودگی ها و مسایل و مشکلات شهری ، روستا محل آرامش، محل پاک و محیط زیست سالم تلقی می شود. شوماخر در کتاب ارزشمند خود «کوچک زیباست» آورده است: با توجه به این که آسیب-پذیری بخش کشاورزی و جامعه روستایی از عوارض زیست محیطی نسبت به جامعه شهری کمتر است، بهتر است برای این که از انتقام طبیعت مصون باشیم ، نقطه عزیمت به توسعه ملی را بخش کشاورزی و جامعه روستایی قرار دهیم.

– اصل مکمل بودن فضاها :
طبق این اصل هیچ مکانی نمی تواند خودکفا باشد و ضرورت دارد با مکان های دیگر در ارتباط باشد. بدون توجه به روستا نمی توان مشکلات شهرها را حل کرد و این نگاه سیستمی است که اجزاء را با همدیگر و در ارتباط با هم می بیند، اصل مکمل بودن فضاها یا سلسله مراتب سکونتگاهی، یا ارتباط شهر و روستا ضرورت توجه به روستا را مطرح می سازد. از نظر مایکل تودارو ضرورت تقدم توجه به توسعه روستایی نسبت به توسعه شهری به این علت نیست که اکثریت جمعیت جهان سوم در مناطق روستایی سکونت دارند، بلکه به این علت است که راه حل نهایی مسئله بیکاری شهری و تراکم جمعیت، بهبود محیط روستایی است.

برنامه ریزی روستایی در ایران
در برنامه های اول تا سوم عمرانی کشور تحت تاثیر الگوی رشد اقتصادی، توسعه کشاورزی بدون توجه به عمران روستایی مد نظر بود و این فرض وجود داشت که توسعه کشاورزی زمینه توسعه روستایی را فراهم خواهد ساخت، در این برنامه ها تمایز چندانی بین برنامه های پیش بینی شده برای کشاورزی به عنوان یک «فعالیت» و روستاها به عنوان یک «جامعه» وجود نداشت و توجه به روستاها از منظر کشاورزی بود، در حالی که عمران شهری از جایگاه مناسبی در نظام برنامه ریزی کشور برخوردار بود، اختصاص فصل مشخص به عمران روستایی، در برنامه عمرانی چهارم تحقق یافته و عمران روستایی صرفاً مترادف با گسترش خدمات و تاسیسات رفاهی قلمداد گردید.
اتخاذ راهبرد صنعتی شدن مبتنی بر پارادایم رشد به ویژه در دوره پس از جنگ جهانی دوم تا دهه 1970 موجب حاکمیت دیدگاه «فن محور» شد، در این سال ها انعطاف ناپذیری توسعه روستایی مبتنی بر پارادایم رشد و نوسازی به اثبات رسید. آدلمن در زمینه ایرادات توسعه از طریق رشد اقتصادی به این نکته اشاره دارد که در این رویکرد منافع حاصل از توسعه نه تنها به طور خود به خودی به پایین نفوذ نمی کند بلکه برعکس، فرآیند توسعه به نفع طبقات متوسط و ثروتمند به طرف بالا نفوذ می کند وفواید حاصل تنها به کسانی می رسد که قدرت، ثروت و رابطه بیشتری دارند.
در طول دهه اول پس از پیروزی انقلاب اسلامی عمدتاً برنامه ای برای توسعه کشور به اجرا در نیامد اما در راستای محرومیت زدایی و برقراری عدالت اجتماعی فعالیت های عمرانی چشمگیری در روستاها انجام گرفت که با مجموع سال های قبل از آن قابل مقایسه نیست. اختصاص فصل مستقل به عمران روستایی در برنامه دوم توسعه تحقق یافت، در برنامه های اول و دوم توسعه تمرکز بر فعالیت های زیربنایی و کالبدی بود ولی در برنامه های بعدی توسعه رویکرد نسبتاً جامعی به موضوع توسعه روستایی اتخاذ گردیده و ابعاد اجتماعی و اقتصادی نیز علاوه بر رویکرد کالبدی قابل مشاهده است، ولی متاسفانه در عمل، فعالیت های اجرایی و عملیاتی تفاوت چندانی با برنامه های قبلی ندارد.
کوشش های بسیاری برای بررسی اثر نیازهای اساسی بر رشد و توسعه اقتصادی شده است، گروهی آن را لازمه دستیابی به توسعه می دانند و استدلال می کنند که بهبود نیازهای اساسی باعث بالا رفتن کیفیت و کارآیی نیروی انسانی می شود. گروهی دیگر نیز آن را دام توسعه نیافتگی می دانند و معتقدند که باعث افزایش هزینه های مصرفی و کاهش سهم سرمایه گذاری در بخش تولید می گردد.

نارسائی های برنامه ریزی روستایی کشور

– عدم نگرش تخصصی :
در تدوین برنامه های توسعه روستایی سعی نشده است تا به این موضوع به عنوان حوزه کاملاً تخصصی توجه شود. برای درک این مطلب لازم است این پرسش ها مطرح شودکه: برنامه ریز توسعه روستایی در ایران چه کسی است؟ کجا و در چه رشته ای تحصیل کرده است؟ چه تخصصی دارد؟ چه کسی یا دستگاهی بر فعالیت وی نظارت می کند؟

– فقدان نظریه پایه ای :
بخش عمده ای از مشکلات برنامه ریزی توسعه روستایی، ریشه در بنیان های فکری و معرفتی نظام برنامه ریزی در کشور دارد زیرا بر مبنای نظریه یا نظریاتی متقن است که می توان اقدامات عملی را طرح ریزی کرد. به رغم کسب تجارب ارزنده و تدوین برنامه های توسعه ای و اختصاص فصل هایی از آن ها به توسعه و عمران روستایی، همچنان برنامه ریزی توسعه روستایی برمبنای نظام نظری مطلوب و متناسب با جامعه روستایی ایران شکل نگرفته و از این منظر با کاستی هایی مواجه است تا جایی که می توان گفت برنامه ریزی توسعه روستایی در ایران فاقد نظریه پایه ای است.

– مدیریت برنامه ریزی توسعه روستایی :
جای خالی یک تشکیلات مستقل برای مدیریت توسعه روستایی و هماهنگ کننده دستگاه های بخشی در روستاها به شدت احساس می شود. لذا ایجاد سازمانی تحت عنوان سازمان عمران و توسعه روستایی که بتواند این نقش را در سطح ملی، استانی، شهرستانی و بخشی ایفاء کند ضروری است.

– سطوح ساختار برنامه ریزی روستایی :
برنامه ریزی توسعه و از جمله برنامه ریزی توسعه روستایی در ایران در دو سطح ملی و منطقه-ای(استانی) صورت می گیرد، در سطح محلی چنین برنامه هایی وجود ندارد و بدلیل نظام تصمیم-گیری متمرکز برنامه ریزی در کشور، برنامه های منطقه ای ضعیف و نارسا بوده و برنامه ریزی توسعه در ایران عملاً محدود و منحصر به سطح ملی می باشد.

– کم توجهی به ماهیت فرابخشی توسعه روستایی :
عمران روستایی خصوصیت بین بخشی و یا چند بخشی دارد و لحاظ عمران روستایی به عنوان یک بخش یا فصل موازی با بخش هایی مانند آب، کشاورزی، انرژی و … صحیح نمی باشد. نمی توان انتظار داشت که محتوای فصل عمران روستایی شامل همه امور روستاها باشد چرا که در این صورت با برنامه ریزی بخشی در تضاد خواهد بود، برنامه بخشی می بایست در چارچوب های مکانی و فضایی مانند عمران شهری، عمران روستایی، عمران عشایری و عمران منطقه ای با یکدیگر تلفیق و هماهنگ گردند.

– فقدان رویکرد مشارکتی در تدوین برنامه های توسعه روستایی :
مشارکت به طور کلی در دو وجه مورد نظر برنامه ریزان و کارشناسان توسعه و علوم اجتماعی قرار می گیرد یکی به عنوان ابزار توسعه، بدین معنی که چنان چه مشارکت مردم یا گروهی از مردم در طرح یا برنامه و یا حتی اقدام ساده ای جلب شود، آن برنامه طرح یا اقدام به بهترین صورت انجام می شود و به موفقیت کامل می رسد، در این صورت مشارکت را به عنوان ابزار توسعه و وسیله اجرای بهتر طرح ها و برنامه ها در نظر می گیرند. در شکل دیگر، مشارکت هدف نهایی توسعه در نظر گرفته می شود بدین ترتیب که جدای از نقش مشارکت در اجرای بهتر طرح ها، می خواهیم به جامعه ای دست پیدا کنیم که کارها و امور جامعه با مشارکت مردم انجام می گیرد و مسایل و مشکلات با دخالت موثر و حضور فعال مردم حل می شود.

نظریه پردازان با آزمون نظریه های موجود، حتی نظریه مشارکت Participation را متحول ساخته و به نظریه شراکت یا Partnership رسیده اند. جان ترنر در نظریه شراکت در مورد نقش دولت و مردم در مدیریت روستایی معتقد است به جای این که دولت یا مردم فراهم کننده یا تصمیم گیرنده باشند، هم دولت و هم مردم، هر دو با هم این وظیفه را انجام دهند، در این همکاری دولت آن چه را که مردم نمی توانند فراهم کنند یا در مورد آن تصمیم بگیرند را انجام می دهد و هم زمان مردم محلی در چارچوب تشکیلات اجتماعات محلی خود، هر آن چه را می توانند فراهم می کنند و در مورد هر آن چه می توانند تصمیم می گیرند.