سند تدبیر توسعه، برنامه ای که آذربایجان شرقی برای کشور نوشت

کارایی :چطور شد که به فکر تهیه چنین شیوه ای از برنامه ریزی در استان افتادید؟
بهبودی :از بدو ورود آقای دکتر جبارزاده به عنوان استاندار آذربایجان شرقی به دولت تدبیر و امید، این بحث مطرح بود که ما برای این دوره یک برنامه تنظیم کنیم. این برنامه اصولا باید می توانست چالش ها و آسیب هایی را که برنامه های قبلی داشتند پوشش دهد؛ در گذشته برنامه های زیادی مثل برنامه های توسعه پنج ساله، برنامه سند پایه استان، سند آمایش استان و … تدوین شده بود. یکی از الزامات این برنامه ها اتکاء به منابع دولتی و نفت است؛ نفت هم نوسانات خیلی شدیدی داشته و به هیچ وجه در اختیار ما نیست؛ ما زمانی که برنامه چهارم را در سال ۸۳ تصویب می کردیم درآمدهای نفتی ما حدود 25 میلیارد دلار بود و بر اساس آن برنامه نوشتیم؛ در زمان اجرا درآمد نفتی ما به بیش از ۱۰۰ میلیارد دلار افزایش یافت ولی ما نتوانستیم مدیریت کنیم. برنامه پنجم را هم که می نوشتیم درآمدهای نفتی ما ۱۰۰ میلیارد دلار بود که بر اساس آن برنامه تنظیم شد و حالا قیمت نفت تقریبا به ۴۰ دلار کاهش یافته و باز هم نمی دانیم به چه شکل باید مدیریت کنیم در نتیجه به فکر تنظیم برنامه به شیوه های بهتر و انعطاف پذیرتر افتادیم.
کارایی :همانطور که اشاره کردید برنامه های پنج ساله توسعه که حتی به قانون هم تبدیل می شود از ضمانت اجرایی لازم برخوردار نیستند و تقریبا در تمام مقاطع با اتفاقات غیرقابل پیش بینی مواجه می شوند؛ فکر می کنید مهم ترین علت این ضعف برنامه ریزی چه می تواند باشد؟
بهبودی :برنامه های ما به سبک برنامه ریزی جامع تهیه می شود که در داخل خود به همه موضوعات از قبیل برنامه های ملی، منطقه ای، استانی، برنامه های کلان و بخشی، بخش خصوصی و دولتی، داخل و خارج کشور و … می پردازد که تهیه چنین برنامه ای الزامات و مقدمات خاص خودش را می طلبد و نیازمند تهیه اطلاعات خیلی تفصیلی، به هنگام، دقیق و قابل اتکاء است. دیگر اینکه نیازمند منابع مالی و فیزیکی خیلی زیاد و بزرگ، منابع انسانی و تخصصی دقیق در هر حوزه و یک نظام اجرایی، اداری و نظارتی خیلی کارآمد و چابک است؛ که تقریبا همه موارد مذکور همزمان نه تنها در کشور ما یک جا جمع نمی شود بلکه در کل دنیا هم کمتر کشوری می توان پیدا کرد که بخواهد برنامه ریزی کند و همه اینها را داشته باشد.
اصلا اگر بنا بود کشوری همه اینها را داشته باشد دیگر نیازی به برنامه ریزی نداشت! برنامه ریزی مال زمانی است که با محدودیت منابع مواجه هستیم. از آنجایی که سبک برنامه ریزی جامع ما در گذشته از لحاظ متدولوژی و روش شناسی دچار اشکال بود همانطور که عملکرد نظام برنامه ریزی ما از گذشته تا امروز نشان می دهد کمتر توانستیم به تحقق برنامه ها برسیم و اگر چه این برنامه ها قانون شدند در چرخه ای قرار می گیریم که الزامات اجرایی و نظام بازخواست را نمی توانیم انجام دهیم چرا که اتفاقاتی که افتاده عمدی نبوده و از دست مدیران خارج است.
کارایی :شیوه برنامه ریزی هسته های کلیدی اولین بار است ابداع می شود یا در گذشته تجربه هایی هم داشته است؟
بهبودی :با آسیب شناسی که در مورد روش های قبلی به عمل آوردیم، از اقتضائات حال حاضر ما این بود که با توجه به دوره زمانی که در آن قرار داشتیم باید تکیه خود را از منابع دولتی به سمت منابع مردمی منتقل و با رویکرد اقتصاد مقاومتی حرکت می کردیم؛ اقتضائات جدیدی شکل گرفته بود و باید این متدولوژی جدید را می شناختیم، پیدا می کردیم و بر اساس آن برنامه تهیه می کردیم.
شیوه برنامه ریزی هسته های کلیدی core planning را ما اختراع نکردیم ولی باور داریم که این شیوه را که تجربه های موفق بیشتری در گذشته داشته کشف، بومی سازی و برای اولین بار در داخل کشور عملیاتی کردیم. تجربه برنامه ریزی متمرکز اقتصادی در قالب برنامه ریزی جامع و از بالا به پایین به دلیل مشکلات ساختاری و نیاز گسترده به منابع مالی، آمار و اطلاعات، تیم مجرب کارشناسی و نظام سازمانی و نظارتی کارآمد و چابک، چندان موفق نبوده است. به طورکلی در بسیاری از کشورها که برنامه ریزی جامع را تجربه کرده اند، در دو دهه آغازین، تحرک و رشد اقتصادی همراه با گرفتاری در دایره شوم فقر بوده، در دهه سوم موفق به ایجاد رشد سریع شده و از دهه چهارم به بعد، کشورها در مشکلات خودآفریده ازجمله توسعه نامتوازن، مهاجرت از مناطق پیرامون به سمت مرکز رشد، حاشیه نشینی در اطراف شهرها، ازدحام، آلودگی و تخریب محیط زیست و در نهایت رشد نزولی و رکود اقتصادی گرفتار شده اند. ایران نیز از جمله اولین کشورهایی بود که برای رسیدن به اهداف توسعه ای خود، به فکر برنامه ریزی افتاد؛ اما به نظر می رسد با وجود برخورداری از منابع عظیم طبیعی، تنوع اقلیمی، فرهنگی، تاریخی، اجتماعی و اقتصادی، در رسیدن به اهداف پیش بینی شده عملکرد موفق و قابل قبولی نداشته است. لذا در کنار برنامه ریزی جامع که به تفصیل برای حل مسایل و مشکلات بخش ها و فعالیت های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و توسعه مناسب تر است، برنامه ای محدودتر و تخصصی به نام برنامه ریزی هسته های کلیدی پیشنهاد شده است که هدف هایی محدودتر ولی اثربخش تر و قابل اجرا را مشخص نموده و به عنوان موتور محرک بخش ها و زیربخش ها عمل نماید و همچون ستون فقرات یک موجود زنده باعث سرپا شدن کشور و رشد و توسعه آن گردد.
کارایی :این شیوه برنامه ریزی چه امتیازاتی نسبت به شیوه های قبلی دارد؟
بهبودی :برنامه ای که تهیه کردیم ویژگی های خاص خودش را دارد. یکی از ویژگی های آن یافتن هسته های کلیدی محرک است که بتواند مبنای تحرک یک جامعه به سمت توسعه باشد. موضوعات و مسائل بسیاری داریم که آنها را به شکل دولتی یا غیردولتی مدیریت می کنیم که نه اهمیت آنها یکسان است و نه همه آنها را همزمان می توانیم به تحرک واداریم چرا که منابع، انرژی و توان آن را نداریم؛ بنابراین مجبوریم اصلی ترین محورها و فرصت های توسعه، همچنین شدیدترین موانع توسعه را بشناسیم و با انگیزش فرصت ها و رفع موانع یک خیز توسعه ای برداریم. در واقع ما به دنبال یک سری لکوموتیو و موتورهای محرکه می گشتیم و قائل به این هستیم که نظام توسعه ای ما یک لکوموتیو دارد که دولت است و بعد کلی واگن پشت سرش بسته اند که نمی تواند بکشد. اگر ما چند لکوموتیو پیدا کنیم و بقیه مسائل را به آنها وصل کنیم تا به سمت و سوی واحد حرکت کنند می توانیم انتظار داشته باشیم که در آینده توسعه استان در یک بستر مناسب قرار بگیرد.
کارایی :برای عملی شدن این برنامه چه شرایط و زیرساخت هایی مورد نیاز است؟
بهبودی :الزامات این رویکرد این است که از منابع دولتی منفک شود؛ اصلا ما منابع دولتی نداریم که به آن متکی شویم. دولت می گوید پروژه جدید آغاز نکنید؛ برای پروژه های نیمه تمام هم می گوید پول نداریم و سرعت پروژه ها بسیار کند است. معتقدیم در بخش مردمی و خصوصی و تعاونی منابع بسیاری وجود دارد که باید مدیریت و سازماندهی شود و از منابع دیگری مثل بانک ها و فاینانس داخلی و خارجی می شود بهره برد. با رویکردهای جدید خیلی از منابع را که در یک نظام متعارف برنامه ریزی مدیریتی اساسا در حاشیه قرار دارند می توانیم به صحنه بیاوریم. از طرف دیگر معتقدیم برنامه باید با مشارکت کاشناسان، نخبگان، صاحبنظران بخش خصوصی، مجامع صنفی، مراکز علمی و دانشگاهی و دستگاه های دولتی تهیه شود تا بتواند اولا این اقشار را که دارای ادبیات متفاوتی هستند و جمع آنها بسیار دشوار است کنار هم قرار دهد و ثانیا از ذهنیت، اطلاعات و دیدگاه های توسعه ای آنها بهره مند شود و ما هم به عنوان دبیرخانه اعمال مدیریتی و هماهنگی و تنظیم برنامه را انجام دهیم. پس در واقع نخستین پیش شرط عملی شدن برنامه مشارکت فراگیر بود که از مرحله آغاز تا اجرا تداوم می یافت.
کارایی :چه مراحلی را برای نهایی شدن اسناد تدبیر و توسعه گذرانده اید؟
بهبودی :کار را که آغاز کردیم ایده توسط مشاوران اقتصادی آقای استاندار مطرح شد که آن موقع بنده سرپرست مشاوران اقتصادی بودم و پس از ایده پردازی، مدل سازی و بیان چارچوب مفهومی، هماهنگی های لازم انجام گرفت و کار روی غلتک افتاد؛ ۱۱ کارگروه در زمینه هایی مثل امور اجتماعی، مباحث زیست محیطی، گردشگری، سلامت، فضای کسب و کار، اشتغال، سرمایه گذاری و … تشکیل دادیم. ترکیب اعضای کارگروه ها را بهترین سرمایه های انسانی در هر حوزه تشکیل می دادند و در نتیجه انتظار می رفت در کمترین زمان ممکن بروزرسانی اطلاعات و مرور اسناد بالادستی را انجام دهند تا معیارهای تعیین کورها یا هسته های کلیدی به سرعت مشخص شود. معیارها را در فضای شورای راهبردی تنظیم می کردیم و هر موضوعی که با این معیارها تطبیق پیدا می کرد به عنوان هسته کلیدی شناسایی می شد. پس از این مرحله در داخل هر هسته، برنامه عملیاتی مناسبی را که لاجرم باید به پروژه اجرایی منجر شود، تهیه شده تا دقیقا معلوم شود در چه زمانی، توسط چه کسی چه کاری انجام خواهد گرفت.
کارایی :چطور شد که شیوه برنامه ریزی هسته های کلیدی به عنوان الگوی کشوری مطرح شد؟
بهبودی :به موازات کارهایی که انجام می دادیم در سفر مقامات به استان این سند را به آنها عرضه می کردیم. زمانی که در شهریور ماه سال 93 دکتر نوبخت به استان آمده بود در شورای اداری در حد ۱۰ دقیقه سند را به ایشان ارائه و در سفر بعدی آخرین پیشرفت های طرح را هم بیان کردیم. در سفر وزیر کشور هم به ارائه این سند پرداختیم. در بازگشت به تهران به مجموعه خود دستور داده بودند که این ایده را به کل استان ها منتقل کنند. بدین ترتیب دفتر آمایش و برنامه ریزی منطقه ای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور موظف شد در استان ها تهیه برنامه ششم به شکل منطقه ای با استفاده از الگوی برنامه ریزی هسته های کلیدی انجام شود. همکاران ما هم با سفر به استان های مختلف به ارائه چارچوب مفهومی این سند به شکل کارگاه آموزش می پرداختند. البته به دستور وزیر کشور این سند را در همایش استانداران هم عرضه کردیم. در ابتدا قصد الگوسازی نداشتیم و موفقیت این طرح و مطرح شدن آن در سطح کشور لطف خدا بود.
کارایی :تا چه اندازه به موفقیت این طرح امیدوارید؟ فکر می کنید بتواند به اهداف مورد انتظار دست یابد؟
بهبودی : در زمان تهیه این سند پشتوانه محکمی به نام آقای استاندار داشتیم تا بتوانیم بدون بخشنامه و دستور وزارتخانه به شکل درون زا و با مدیریت داخل استان این سند را تهیه کنیم. این حمایت و پشتیبانی استاندار بسیار جدی و مداوم بود و از اینکه کار معقولی از آب درآمده خوشحالیم و امیدواریم در سطح کشور هم عملیاتی شود. به هر حال کار کارشناسی همواره روبه رشد خواهد بود. در واقع این امکان وجود دارد که هر از چندگاهی کار خودمان را مرور و آسیب شناسی و نقاط ضعف را برطرف کنیم. این اولین تجربه ما بود و یک مسیر ناهموار و ناشناخته را طی کردیم و اگرچه تا کنون موفق بوده ایم ولی باز هم نیازمند تقویت برنامه ها هستیم. به استان ها هم که می رویم بازخوردها را دریافت می کنیم و نظرات کارشناسان و متخصصان برنامه ریزی در کل ۳۱ استان حتما راهگشا و حامی ما خواهد بود.
کارایی :چه تضمینی (از لحاظ مالی و اعتباری) برای اجرایی شدن اسناد تدبیر توسعه وجود دارد تا به سرنوشت سایر برنامه های تدوین شده دچار نشود؟
بهبودی : اگر بنا باشد صرفا با اتکاء به منابع روتین بخش دولتی و خصوصی این برنامه را اجرایی کنیم راه به جایی نخواهیم برد. این کار بزرگ حتما نیازمند بازآرایی منابع یا سازماندهی مجدد فراخوان مشارکت و حتی شکل گیری نهادهای پشتیبان مالی است که تجربیات و الگوهایش موجود است که روی آنها کار کرده ایم. یکی از کارهایی که می توانیم انجام دهیم این است که منابعی که غیر از بانک و اتفاقا قابل استفاده هم هستند و متاسفانه ناشناخته مانده اند مثل اوراق، صکوک، شرکت های سهامی عام، شرکت های سرمایه گذاری، صندوق های توسعه و غیره را به صحنه بیاوریم و به باز تعریف نقش آنها بپردازیم. امیدواریم موانع بیرونی هم تا حدودی رفع شود تا در فاینانس های خارجی هم به مشکل برنخوریم. به هرحال باید خودمان را برای هرگونه شرایطی آماده کنیم؛ و یکی از فاکتورهای مهمی که در برنامه ریزی لحاظ کرده ایم ورود آیتم ریسک و نااطمینانی است؛ قطعا در فضای واقعی هیچ موقع با قطعیت مواجه نیستیم و تنها در فضای ذهنی و روی کاغذ می توانیم به شکل خیلی قطعی و مکانیکی فکر کنیم. در فضای واقعی جامعه که توام با نااطمینانی ها و پدیده های اجتماعی غیرقابل پیش بینی و ناشناخته است نظام برنامه ریزی باید بتواند خودش را با آلترناتیوهای مختلف هماهنگ کند. اگر این عزم مدیریتی که تاکنون داشته ایم پایدار بماند با مشارکتی که فراهم شده و با توجه به نظام پایش دقیق و فراگیری که داریم به پایداری این طرح بسیار امیدوار هستیم.
کارایی :سایر استان ها برای تدوین سند تدبیر توسعه به چه شکل باید ورود یابند؟
بهبودی : نحوه ورود دو حالت دارد: یا یک استانی تصمیم می گیرد خودش آغاز به اجرا کند یا اینکه منتظر می ماند از مرکز در برنامه ششم توسعه دستور بدهند این کار را انجام دهند. استان ها فعلا اکثرا در مرحله آشنایی با طرح هستند و منتظرند ببینند در فاز بعد از آموزش چه ابلاغی می شوند. بعضی از استان ها خیلی علاقمند هستند که بدون معطلی آغاز کنند و داوطلب شده اند با کمک همکاران ما اقدامات اولیه را انجام دهند. استان هایی که منتظر ابلاغ مرکز هستند قطعا برای برنامه ششم اقدام خواهند کرد و استان های علاقمند از همین الآن می توانند آغاز کنند.