الهه روحی : کارشناس ارشد علوم اقتصادی
از سال 1368 و پس از پایان جنگ تدوین برنامه های جامع صورت جدی تری به خود گرفته است. اما کمابیش کلیه برنامه رویکردی واحد را دنبال کرده اند و تقریباً همگی در رسیدن به اهداف خود ناموفق بوده اند. نگاه کلی به مواد، سیاست ها و راهبردهای ارائه شده توسط دولت در سند برنامه ششم نشان می دهد که نه تنها اصول برنامه ریزی در آن رعایت نشده بلکه همه مسائل به اهداف کمّی و منابع مور نیاز خلاصه شده است. از طرفی بسیاری از موارد وجود دارند که در آن کوچکترین مسائل با تفضیل جزئیات شرح داده شده اما به مهم ترین موضوعات کشور از جمله اشتغال و تقویت مشارکت عامه مردم که نقش حیاتی در مقوله توسعه دارند توجه کافی مبذول نشده است. این که سرنوشت برنامه ششم چه خواهد شد، بستگی به همت و توجه مسئولین مربوط دارد. به نظر می رسد در این برهه زمانی نیاز به نقد برنامه های گذشته و تبیین نکات منفی و مثبت آن ها اهمیت بسیاری دارد تا بتوان تصویر درست تری از نقشه راه آینده ترسیم کرد. در سند برنامه ششم هم مانند سند برنامههای چهارم و پنجم، بی اعتنایی به برنامه ریزی و گریز از آن به چشم می خورد. نمود این امر بسنده کردن به ظواهر امور و شوک درمانی است که بی شک نمیتواند راهحل توسعه کشور و پیشبرد اهداف جامعه باشد.
بیش از 65 سال از شروع تدوین و اجرای برنامه ریزی رسمی در ایران می گذرد و 10 برنامه عمرانی و توسعه ای نیر تاکنون تهیه و تصویب شده است که ذیل 3 نوع برنامه عمرانی، جامع ملی و ساختاری طبقه بندی می شوند. اما با این وجود پیشرفت مورد نظر هنوز حاصل نشده است. و این نشان می دهد که برنامه ریزی تاکنون به شیوه ای که در تعریف گفته شد، تجربه موفقی نبوده است.
سیر تحول نظام برنامه ریزی در ایران گویای دلیل وقوع مشکلات به وقوع پیوسته در مسیر اجرای برنامه هاست. مرحله نخست برنامه ریزی در ایران با تکیه بر انجام چندین پروژه منفک شروع شد، در مرحله دوم، برنامه ریزی با سرمایه گذاری بخش عمومی تلفیق شد. اساس و محور این نوع برنامه ریزی همان اجرای پروژه ها بود. تا اینکه با توجه به تحولات جهانی، دیدگاه برنامه ریزی جامع با الگوبرداری از برنامه ریزی متمرکز و الگوی کشور شوروی شکل گرفت. در سال های پس از انقلاب نیز، برداشت های نادرست از برنامه ریزی و مفهوم توسعه، این دیدگاه را تشدید کرد؛ درحالی بود که تجربه جهانی نشان دهنده شکست برنامه های جامع به دلیل ضعف در ساختارهای آماری و اطلاعاتی است. در ادامه به بررسی و مقایسه پنج برنامه جامع پس از انقلاب اسلامی می پردازیم و با توجه به وجود این سابقه طولانی، برنامه ششم را مورد تحلیل قرار میدهیم.
بنابر اعتقاد کارشناسان توسعه برای یک برنامه ریزی صحیح و عملیاتی لازم است در سه مرحله پیش از تدوین، حین تدوین و حین اجرا، بایسته ها و بسترهای مناسب فراهم گردند. در صورت فقدان شرایط مناسب، احتمالاً برنامه ها در مرحله اجرا با شکست روبه رو می شوند و یا در بهترین حالت با کاهش اثربخشی روبه رو می شوند. مقایسه عملکرد شاخص های برنامه های اول تا پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نشان می دهد، فقط در موارد معدودی توانسته ایم به اهداف کلان پیش بینی شده در برنامه ها دست پیدا کنیم. یکی از عمده ترین دلایلی که برای ناکامی این برنامه ها می توان برشمرد همان شیوه و سبک نادرست برنامه ریزی است. نظر به این که برنامه ریزی در طول تمامی این سال ها براساس مدل برنامه ریزی جامع، بوده است. و با توجه به انبوه مشکلات موجود در کشورهای درحال توسعه، و عدم توانایی در حل تمامی مشکلات در یک بازه زمانی مشخص، چنین برنامه ای عملاً ناموفق بوده و امکان اجرا و ارزیابی آن وجود ندارد. در ایران نیز با توجه به اعتقاد تدوین کنندگان به لزوم «جامع» بودن برنامه لاجرم برنامه ها به اهداف مورد نظر توسعه ای نرسیده اند. پس از انقلاب برنامه اول توسعه با هدف بازسازی و نوسازی ظرفیت های تولیدی و زیربنایی و مراکز جمعیتی خسارت دیده در طول جنگ تحمیلی، تعیین و اصلاح الگوی مصرف و رشد و تکامل مادی و معنوی برای دوره پنج ساله 1368 تا 1372 تعیین شد این برنامه به جز موفقیت در کاهش نرخ رشد جمعیت و افزایش نرخ باسوادی، در زمینه «رشد اقتصادی» و «رشد سرمایه گذاری» و دیگر شاخص ها دستاوردهایی پایین تراز حد تعیین شده در برنامه داشت. همچنین برنامه اول در ایجاد بسترهای قانونی متناسب با سیاست های راهبردی اعلام شده. ازجمله «استراتژی خصوصی سازی» و «سیاست های آزادسازی نرخ ارز» و «تجارت خارجی» موفق عمل نکرد و مسبب مشکلاتی شد که به نوبه خود موجب تورم قیمت ها در سال های پایانی برنامه اول شد.
برنامه پنج ساله دوم مربوط به سال های 1374 تا 1378بود. در این مقطع به دلیل بروز بحران بدهی های ارزی، عدم ثبات در سیاست های پولی مالی و ارزی، کاهش قیمت نفت از قیمت پیش بینی شده برای سال 76 و کاهش شدیدتر آن در سال 77، وقوع خشکسالی در اکثر استان ها و تحولات سیاسی به وجود آمده، در داخل کشور استراتژی های اعلام شده با تغییرِ جهت اساسی روی داد و دولت برای رفع این نوسانات دست به مداخله زد. با این وجود علی رغم مشارکت بیشتر بخش خصوصی در سرمایه گذاری ها نسبت به برنامه اول، اهداف تبیین شده محقق نشد. برنامه سوم توسعه یا برنامه اصلاح ساختاری (1379-1383) با توجه به نواقص موجود در برنامه های قبلی راهبردی را در پیش گرفت که عمده مفاد آن عبارت بود از: اصلاحات اقتصادی مبتنی بر رویکرد توسعه اقتصاد رقابتی، از طریق حرکت به سمت آزادسازی اقتصادی شکل گیری نظام جامع تأمین اجتماعی، اصلاحات قانونی و نهادی، لغو انحصارات برای فراهم شدن زمینه های مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی گری دولت. حاصل تلاش های انجام شده در طی برنامه سوم دستیابی به متوسط رشد اقتصادی سالانه 6.1 درصدی و رشد سرمایه گذاری 10.7 درصدی بوده که بیش تر از اهداف پیش بینی شده در برنامه بود. علی رغم آنکه عملکرد بازار کار نیز در برنامه سوم نسبت به برنامه دوم وضعیت بهتری داشته، اما در این برنامه نیز مشابه برنامه دوم توسعه، راهبرد و سیاست وجود نداشت و برنامه در تحقق بسیاری از اهداف ناکام ماند.
متخصص سال های 1384 تا بود و اهداف کلان برنامه چهارم 1388 را می توان شامل مواردی همچون رشد اقتصاد ملی، دانایی محور در تعامل با اقتصاد جهانی، حفظ محیط زیست، آمایش و توازن منطقه ای، توسعه سلامت، امنیت انسانی و عدالت اجتماعی، صیانت از هویت و فرهنگ اسلامی ایرانی، تأمین مطمئن امنیت ملی و نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاکمیت بود. در این دوره با توجه به تنظیم سند چشم انداز کلیه این اهداف صرفاً به عنوان هدف های بلندمدت تلقی شده و جنبه اجرایی پیدا نکردند. در نهایت اصول برنامه پنجم توسعه که مربوط به فاصله سال های 1390 تا 1394 مشتمل بر موارد زیر می گردند: حرکت شتابنده به سمت تحقق جامعه اسلامی اسوه و شاهد، با رویکرد عدالت محوری، اصلاح نظام اداری و مشارکت مردمی در همه عرصه ها. این برنامه نسبت به برنامه های پیشین نکات مثبتی هم چون توجه خاص به مشکلات اساسی کشور، روش شناختی هماهنگ برخی موارد را داراست. با این برنامه پنجم نیز مانند برنامه های پیشین و کاستی هایی داشت که منجر به تحقق نیافتن کامل اهداف توسعه شد نیز بود هرچند که اجرای این برنامه تا پایان سال 1395 تمدید شد.
همانطور که برنامه های پیشین را مرور کردیم، تجربه سالیان گذشته نشان می دهد که در یک برنامه پنج ساله نمی توان برای همه مشکلات برنامه جامعی به عنوان راه حل ارائه داد. البته دولت ها علاوه از برنامه های جامع اقدام به اجرای برنامه های مسئله محور هم کردند مثلاً در دوران ریاست جمهوری آقای هاشمی رفسنجانی طرح تعدیل ساختاری، در دوران آقای خاتمی طرح ساماندهی اقتصادی و در دوران آقای احمدی نژاد طرح تحول اقتصادی و هدفمندی یارانه ها به اجرا درآمد. به نظر میرسد با توجه به ویژگی های کشور ایران که در آن زیرساخت های آماری و اطلاعاتی ضعیف و ماشین اداری دولت ناکارآمد و کند است، بایستی مشکلات اصلی شناسایی شده و در قالب برنامه ریزی برای رفع آن تلاش شود.
برنامه ششم در 27 دی ماه 1394 همراه بودجه 1395تقدیم مجلس شد. بعد از بررسی های اولیه برنامه پنج ساله توسعه ششم، مشخص شده است. که این لایحه فاقد شرایط مذکور در قانون برنامه و بودجه است و به لحاظ حقوقی هم مصداق برنامه پنج ساله نیست. مطابق گزارش مرکز پژوهش های مجلس: این اولین بار است که «لایحه برنامه ششم در تاریخ نظام برنامه ریزی کشور بدین نحو ارائه شده و قسمت های مختلفی که یک برنامه توسعه ای شامل آن ها است را دارا نیست».
همچنین گزارش مرکز پژوهش های مجلس چند ایراد کلی دیگر نیزمتوجه برنامه ششم نموده است. که از آن جمله می توان به فقدان ارقام و جداول کمّی، مشخص نبودن اولویت ها و تناسب مجوزها با بحران های اقتصادی و ارتباط ضعیف لایحه با سیاست های کلی برنامه ششم و سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی اشاره کرد. پس از ایراد نقدهای مختلف به برنامه ششم، دولت با اضافه کردن سه ماده و چهار جدول در ابتدای لایحه قبلی و اعمال برخی تغییرات جزئی، لایحه مذکور را مجدداً در مرداد ماه 1395تقدیم مجلس دهم کرد. اما با این وجود هنوز هم بسیاری از مشکلات و ایرادات سابق به قوت خود باقی است. به زعم کارشناسان مربوطه برخی از مهمترین کاستی های لایحه برنامه ششم توسعه عبارتند از: بی توجهی به مسائل اساسی پیش روی کشور به عنوان مثال در زمینه ارائه راهکار حل برای اشتغال، بی توجهی به وضعیت موجود کشور به امکان پذیر بودن اجرای برنامه، نامشخص بودن نسبتِ لایحه برنامه ششم توسعه با الگوی توسعه اسلامی ایرانی، نامشخص بودن روش تعیین اولویت ها، نامشخص بودن نسبت مواد لایحه با اقتصاد مقاومتی، نامشخص و مبهم بودن نحوه تأمین منابع مالی مورد نیاز تحقق برنامه، نامشخص بودن ارتباط اهداف، اولویت ها و طرح های مطرح شده در لایحه. از سوی دیگر هم با اولویت های برنامه ششم، هم اولویت های اقتصاد مقاومتی هر دو به عنوان اولویت مطرح شده اند، حال آنکه انتظار می رود اهداف، اولویت ها و پروژه های عملیاتی در طول یکدیگر و در راستای توسعه برگزیده شوند. به عنوان مثال، برنامه ششم در خصوص هدف هایی همچون رشد 22درصدی صادرات غیرنفتی و رشد 2.8 درصدی بهره وری و رساندن بیکاری به 7درصد تدابیر چندانی را پیشنهاد نمی کند همچنین در این خصوص که ارتباط بین پروژه های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی و اهداف و اولویت های لایحه برنامه ششم توسعه چگونه برقرار خواهد شد، نیز ابهامات فراوانی وجود دارد. و نکته جالب توجه دیگر درباره لایحه برنامه، ادبیات این لایحه است که بیش از این که ادبیات قانونی و تکلیف محور باشد، مبتنی بر اعطای مجوزها و اختیارات به دولت است. که در عین حال تکلیفی هم بر دوش دولت نمی گذارد.
با توجه به کاستی های ذکرشده در ارتباط با لایحه برنامه ششم توسعه، می توان گفت لایحه مذکور ویژگی های یک برنامه توسعه را نداشته و در شرایط خطیر کنونی آن طور که باید به مسائل اساسی پیشِ روی کشور نپرداخته است، با این تفاسیر و با توجه به کاستی های موجود، به احتمال زیاد مجلس مجبور به دخالت در محتوای برنامه خواهد شد. کلیات لایحه برنامه، محملی برای انبوهی از خواسته های ناسازگار استانی، منطقه ای و دستگاهی است که نه تنها موجب بروز پراکندگی و ناهماهنگی های متناقض با فلسفه برنامه ریزی می گردند، بلکه با بار مالی نیز همراه هستند که این مسئله می تواند عدم همراهی دولت را به همراه داشته باشد .از سوی دیگر تجربه اظهارنظر شورای نگهبان در ارتباط با لایحه برخی از احکام برنامه های توسعه کشور، حکایت از وجود محدودیت برای دخالت مجلس دارد، بنابراین نمی توان انتظار داشت، که مجلس هم، بتواند کاستی های جدی لایحه برنامه ششم توسعه را مرتفع سازد.
باید توجه داشت که کار برنامه ریزی با تدوین گزارشی که بدان نام برنامه داده ایم، به پایان نمی رسد. زیرا چنین برنامه ای از انعطاف لازم برخوردار نیست و درحین اجرا با محدودیت های فراوان مواجه خواهد شد. برنامه ها باید با برنامه های عملیاتی همراه بوده و سازوکارهای بازخوردگیری، بازبینی و اصلاح نیز داشته باشند تا در مرحله اجرا توام با موفقیت و پایداری باشند. چنانچه شفافیت، مشارکت و نظارت همگانی به صورت نهادمند در برنامه ششم جدی تر گرفته شود و به جای برنامه گریزی امکان تقویت بنیه کیفی این برنامه فراهم شود.
