سیاست واگذاری فعالیت ها به بخش خصوصی طی دو دهه اخیر در جهان رواج بی سابقه ای یافته است. بطوریکه این سیاست ها در اکثر کشورهای درحال توسعه درحال اجراست. خصوصی سازی یکی از ویژگی های زمانه ماست. فرایندی که طی آن کارایی مکانیزم بازار، حیات دوباره پیدا می کند و عملکرد فعالیت اقتصادی دولت و بخش عمومی در محک آزمون قرار می گیرد و می تواند منجر به محدود شدن مالکیت یا مدیریت برخی از واحدهای اقتصادی تحت تملک دولت و واگذاری آن به مکانیزم بازار شود. درحالیکه فقرا ممکن است بیشتر حامی نظم و سلطه بخش دولتی باشند و ثروتمندان احتمالا آزادی بیشتر و مالکیت خصوصی گسترده تر را مطالبه کنند، خصوصی سازی با سرعتی روز افزون درحال برهم زدن توازن بین سلطه دولتی و بخش خصوصی به نفع بخش خصوصی است. چگونه باید به این موج اجتماعی عظیم در کشور پاسخ دهیم؟ هیچ راهی بهتر از ارزیابی شواهد واقعی این فرایند وجود ندارد. در این نوشتار با بررسی اجمالی تاریخچه خصوصی سازی در ایران و جهان، اهداف و روش های آن به این نتیجه رسیدیم که خصوصی سازی در شرایطی به نتایج مثبت و در شرایطی دیگر به بروز پیامدهای منفی منتهی شده است. خصوصی سازی فی نفسه یک هدف نیست. بلکه ابزاری است برای افزایش کارایی و نه تضعیف نقش دولت. ما نیازمند شرکت های خصوصی قدرتمند و کارگزاری های دولتی توانمند هستیم که مانند شریک با یکدیگر همکاری می کنند. در کشورهای موفق اعمال نظارت عالمانه، کارآمد و مستمر بر تمامی مراحل خصوصی سازی از جمله گام های اساسی است که متولیان امر هیچگاه از آن غافل نشده اند. علاوه بر آن تصویب قوانین جدید، اصلاح قوانین قبلی، انتخاب روش مناسب واگذاری، شفاف سازی فرآیند واگذاری ها، توانمندسازی بخش خصوصی، پشتیبانی از بخش خصوصی بعد از واگذاری و نظارت بر عملکرد آن، توسعه شبکه تامین اجتماعی، برقراری بیمه بیکاری، آموزش کارگران و کارمندان بیکار به منظور فراهم نمودن زمینه جذب مجدد آن ها در بخش خصوصی از جمله اقداماتی بوده که مورد توجه مسئولان خصوصی سازی آن کشورها قرار گرفته است .
مبانی نظری خصوصی سازی :
از آنجایی که خصوصی سازی باعث تحریک توسعه بخش خصوصی، جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی، گسترش رقابت، آزادسازی تجارت و توسعه بازارهای سرمایه می شود و همچنین «سیستم حاکمیتی شرکت ها» را بهبود می بخشد و به طور ویژه بر روی عملکرد مالی و عملیاتی شرکت ها تاثیرات قابل ملاحظه ای می گذارد، آن را یکی از عناصر استاندارد برنامه های تعدیل ساختاری «صندوق بین المللی پول» می دانند؛ که به یکی از استراتژی های اساسی کشورهای توسعه یافته برای دستیابی به کارایی بالاتر و رشد اقتصادی بیشتر همزمان با کاهش نیاز به وام گیری بخش دولتی تبدیل شده است. لذا خصوصی سازی اغلب با هدف افزایش کارایی صورت می گیرد.
خصوصی سازی به مانند اغلب مفاهیم سیاسی شایع دارای انبوهی از تعاریف و مفاهیم همپوشان است. گسترده ترین مفهوم؛ افزایش نقش بنگاه های خصوصی در استفاده از منابع جامعه و تولید کالاها و خدمات ازطریق محدودسازی دولت حول چنین موضوعاتی است که این کار اغلب ازطریق انتقال مالکیت دارایی ها از بخش دولتی به بخش خصوصی صورت می گیرد. یا انتقال اختیار استفاده از دارایی ها یا تامین مالی آن ها که می تواند به شیوه های مختلف صورت پذیرد. یا آن گونه که حامیان بین المللی خصوصی سازی می گویند: خصوصی سازی اقتصاد، در واقع عبارت از مسوول کردن مردم در فعالیت های اقتصادی می باشد. اما در مفهوم وسیع خصوصی سازی، عبارت از فرهنگی است که توسط آن دولت و تمام نهادهای تصمیم گیرنده آن این واقعیت را باور می کنند که کار مردم را باید به مردم واگذار کرد. به این معنا که دولت کارهایی را که مردم بهتر انجام میدهند، به مردم واگذار می کند و سرمایه گذاری دولتی فقط در جاهایی انجام می شود که هیچ بخش خصوصی حاضر به سرمایه گذاری نباشد. به رغم تشابه ظاهری و زمینه های مشترکی که بنگاه های خصوصی و دولتی در آن ها فعالیت می کنند، انگیزه ها و رفتارهای بنگاه های دولتی کاملا متفاوت از رفتارها و اهداف بنگاه های خصوصی است. بنگاه های خصوصی به دنبال حداکثر سود و منفعت فعالیت می کنند و عوامل تولید را در حد بهینه ی کارا به کارمی گیرند حال آن که شرکت های دولتی یک یا چند هدف را بدون انگیزه سود و حتی با هدف غیراقتصادی دنبال می کنند. همچنین باید توجه داشت که خصوصی سازی با مقررات زدایی و آزادسازی یکی نیست. مقررات زدایی به معنی حذف یا تضعیف محدودیت ها و ممنوعیت های تحمیلی از سوی مقامات دولتی است. آزادسازی نیز به معنای اقدامات دولتی جهت رونق بخشیدن به رقابت بین شرکت ها در بازار است. گرچه این 3 پدیده هایی جداگانه هستند اما غالبا در کنار یکدیگر می آیند.
دولت ها اعم از توسعه یافته و در حال توسعه اهداف زیر را در امر واگذاری فعالیت های افتصادی خود به بخش خصوصی دنبال می کنند:
• افزایش کارایی شرکت های تحت مالکیت دولت
• گسترش مالکیت در بخش خصوصی و مشارکت مردم در فعالیت های اقتصادی
• توسعه بازارهای سرمایه در اقتصاد و هدایت پس اندازها به سمت فعالیت های تولیدی
• کاهش درجه فعالیت انحصاری و ایجاد رقابت بیشتر
• رها کردن بودجه دولت از فشارهای مالی شرکت های دولتی
تاریخچه خصوصی سازی در جهان :
تا اوایل قرن بیستم، فعالیت های دولت تنها به ضرب سکه و انتشار اسکناس، تدوین قوانین و مقررات، اخذ مالیات و تخصیص آن به فعالیت هایی چون تامین نیازهای اساسی، اجرای عدالت اجتماعی و حفظ امنیت محدود می شد. اقتصاددانان کلاسیک از این عقیده راسخ اسمیت که« سازوکار بازار موجب افزایش ثروت افراد و در نهایت افزایش ثروت جامعه می گردد» پیروی می کردند و مکانیزم عرضه و تقاضای بازار بدون دخالت دولت مطرح بود. جنگ جهانی اول (1914-1918) و هزینه های کلان آن، رقابت شدید بین کشورهای درگیر به جهت افزایش رشد و توسعه و کمبود امکانات شغلی و بیکاری گسترده پس از جنگ در کشورهای اروپای شرقی موجب تشویق و ترغیب دولت ها در گسترش دامنه فعالیت های خود در سطح جامعه و فعالیت های اقتصادی گردید. در زمان بحران بزرگ ( 1933- 1929 ) ظرف مدت چهار سال درآمد ملی کشور پیشرفته ای چون امریکا از 87 میلیارد دلار به 39 میلیارد دلار تنزل یافت و اقتصاد در کسادی محض قرار گرفته بود. در این زمان کینز، نظریه عمومی خود را منتشر ساخت و بدین ترتیب به حضور مطلق بخش خصوصی در بازار خاتمه داده شد و از آن پس ترکیب بهینه بخش خصوصی و بخش دولتی به امری متداول برای جلوگیری از کسادی اقتصادی تبدیل شد. جنگ جهانی دوم (1939-1945) روند فوق را شتاب بخشید و زمینه بنگاه داری دولتی را در صحنه اقتصاد کشورهای غربی و سپس در اکثر کشورهای دنیا فراهم آورد. به این ترتیب حوزه مالکیت دولت تا اواخر دهه 1970گسترش یافت و بسیاری از صنایع و فعالیت های اقتصادی در اروپا ملی اعلام گردید. بطوریکه در ایتالیا بسیاری از بانک های سرمایه گذاری و صنایع وابسته، در انگلستان بانک ها، صنایع ذغال سنگی، راه آهن، هواپیمایی و گاز و در فرانسه مؤسسه های بیمه، بانک، اسلحه سازی و هواپیماسازی و غیره «ملی» اعلام شدند. و این امر باعث کاهش بسیاری از مسائل و مشکلات، تنگناها، بی ثباتی ها و چرخه های تجاری شد؛ می توان گفت میزان قابل توجهی از پیشرفت های اولیه کشورهای اروپای شرقی مدیون دخالت های کارای دولت است.
با وجود این، به تدریج با گسترش دامنه فعالیت های اقتصادی دولت در اواخر دهه 1970، کارایی فعالیت های اقتصادی بنگاه ها و موسسات دولتی تنزل یافت و عواملی چون فقدان انگیزه کاری، تعدد در اهداف، حاکمیت و اولویت اهداف سیاسی بر اهداف اقتصادی، بوروکراسی شدید، استفاده نامطلوب از انحصارات، ضعف مدیریت، تغییرات سریع در مدیریت ها، فقدان مکانیزم پاداش و جزا، ازدیاد کارکنان و کارمندان، پرداخت یارانه و حمایت های غیر اقتصادی از صنایع و غیره، باعث «شکست دولت» شد .حاصل این تجارب که عدم کارآیی شرکت های دولتی بود باعث شد شعارهای ملی کردن به ضد ملی کردن تبدیل شود. لیبرالیسم جدید این بار خشنود از فعالیت دولت، پدیده شکست دولت را مطرح ساخت و خصوصی سازی را به عنوان استراتژی مطلوب به جهان عرضه می کرد و موج جدید خصوصی سازی به پیشگامی انگلستان سرتاسر جهان را فرا گرفت .در انگلستان زمانی که مارگارت تاچر در سال 1979 به قدرت رسید، نزدیک به 11.5 درصد از تولید ناخالص داخلی مربوط به شرکت های دولتی بود. در زمان سومین پیروزی او در سال 1987 این سهم به 5.7 درصد رسید و در جریان این تحول بیش از 500 هزار کارگر به بخش خصوصی انتقال یافتند و 90 درصد از آن ها صاحب سهام کارخانه شدند. وی با شعار «دولت تاجر خوبی نیست» سیاست خصوصی سازی و واگذاری سهام بنگاه ها و موسسات دولتی به بخش خصوصی را در دستور کار خود قرار دهد.
در این میان فروپاشی نظام سوسیالیستی اتحاد جماهیر شوروی از مهمترین عواملی بود که در سرعت گرفتن حرکت بسوی خصوصی سازی و آزادسازی ایفای نقش نمود.
در بررسی روند خصوصی سازی در جهان با استفاده از اطلاعات بانک جهانی در طی سال های 2004 تا 2005 در 62 کشور درحال توسعه 400 معامله در جهت خصوصی سازی به ارزش بالغ بر 90 میلیارد دلار از بخش دولتی به خصوصی انجام گرفته است.
در کشورهایی نظیر آلمان، انگلستان، ترکیه، مالزی، چین و…که برنامه ی خصوصی سازی با انجام مطالعه و شناسایی کامل شرایط، مشخص بودن اهداف و سپس آماده سازی بسترهای مورد نیاز اجرا گردیده، اهداف آن به نحو مطلوبی تحقق یافته است. بر عکس در کشورهایی مانند بنگلادش، پاکستان، فرانسه، ایتالیا و…که به الزامات پیش، حین و پس از خصوصی سازی توجه کمتری شده، با اجرای برنامه ی خصوصی سازی، آن کشورها با مشکلات اقتصادی و اجتماعی جدیدی روبه رو شده اند .
تاریخچه خصوصی سازی در ایران :
اقتصاد ایران همواره یک اقتصاد مختلط بوده است. تا سال 1279نقش دولت در اقتصاد به فروش امتیازات به مؤسسات خارجی به منظور تشویق بهره برداری از منابع طبیعی محدود بود. در آغاز قرن بیستم صنایع کارخانه ای بزرگ در ایران وجود نداشت. طی سال های 1279-1304 هشت کارخانه جدید تاسیس شد و از 1308 به بعد به تعداد آن اضافه شد اما بسیاری از این کارخانه ها دولتی بودند. در دوره بعد از جنگ جهانی دوم رکود فعالیت های صنعتی پیش آمد. دوره 1335 تا 1342 بخش عمومی نقش مسلطی در اقتصاد کشور به عهده داشت. با افزایش درامد نفت مشارکت دولت در تولید کالا و خدمات افزایش یافت. در این دوره شرکت های دولتی در زمینه حمل و نقل، بازرگانی، معادن، خدمات عمومی و مالی به شکل انحصاری دایر شد. بهره برداری از مجتمع های کشت و صنعت نیز در اختیار دولت بود. در طول برنامه سوم 1342-1346 سرمایه گذاری های دولت در صنایع سنگین و در دهه 50 در بخش صنعت صورت گرفت. در سال 1352 مسئله واگذاری صنایع دولتی به بخش خصوصی مطرح شد و بدنبال آن سهام 330 کارخانه به بخش خصوصی واگذار گشت. شروع برنامه های خصوصی سازی در ایران به پیاده سازی الگو و سیاست های تعدیل اقتصادی صندوق بین المللی پول و بانک جهانی در دوران سازندگی بر می گردد. پس از انقلاب (که منجر به دولتی شدن بخش عظیمی از اقتصاد ایران شد) به تدریج حجم دولت بزرگتر شد. تـصدی بـسیاری از واحدهای بزرگ اقتصادی به دولت محول گردید و بر تعداد صنایعی که تحت مالکیـت دولـت درآمدند به شدت افزوده شد. مالکیـت دولتـی نـه تنهـا تمـام شـرکت هـای تولیدکننـده کالاهـا و خدمات عمومی همچون آب، برق، گاز و مخابرات را در برگرفـت بلکـه راه آهن، هواپیمـایی، کشتیرانی، صنایع بزرگ و متوسط، شبکه های پولی و مالی، انحصار واردات بسیاری از کالاها و حتی شبکه های توزیع خرده فروشی کالاها را نیز در اختیـار خـود قـرار داد. در چنـین شـرایطی، کاهش تدریجی قدرت خرید درآمدهای نفتی و افزایش جمعیـت کـشور در کنـار بـروز نتـایج عملکرد نامطلوب اقتصادی- مالی شرکت های دولتی و محدودیت های مالی دولت برای اداره و تصدی فعالیت ها ضرورت تغییر در شیوه مدیریت اقتصادی کشور را اجتناب ناپذیر ساخت. پس از پایـان جنـگ تحمیلـی و در راسـتای سیاسـت هـای آزادسازی اقتـصادی، سیاسـت خصوصی سازی به عنوان یک سیاست مهم و با هدف ارتقاء سطح کارایی فعالیت های دولت در آغاز تدوین و تصویب برنامه های بازسازی اقتصادی، اجتماعی کشور در چارچوب برنامـه هـای اول و دوم توسعه مورد توجه قرار گرفت. پس ازآن برنامه خصوصی سازی بر اساس مفاد برنامه سوم توسعه پیگیری شد. از نکات برجسته قانون برنامه سوم توسعه، پیش بینی ایجاد یـک سـازمان مستقل برای واگذاری سهام شرکت های دولتی و وابسته بـه دولـت (سـازمان خـصوصی سـازی) بوده است. اصول واگذاری در برنامه چهارم همان اصول واگذاری در برنامه سـوم توسـعه بـوده است و در این خصوص می توان برنامه چهارم توسعه را ادامه برنامه سوم توسعه دانست. بنابراین در طــول اجــرای برنامــه چهــارم توســعه تغییــر و تحــولات بــسیار مهــم و اساســی در برنامــه خصوصی سازی کشور ایجاد گردید. عمده ایـن تغییـرات ابلاغیـه مقـام معظـم رهبـری پیرامـون سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و تصویب و ابلاغ قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی می باشد. بر این اساس در سال 77 با تشکیل کمیته های کارشناسی، بحث ها پیرامون اصل 44 آغاز شد و سرانجام پس از 5 سال کار مستمر و متناوب نتایج در سال 82 به صحن علنی مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه و 2 سال بعد نخستین مصوبات آن ابلاغ شد. اجرای سیاسـت خـصوصی سـازی از سـال 1368 تاکنون به اشکال مختلف در مجموعه قوانین و مقررات کشور مطـرح مـی باشـد. خصوصی سازی در ایران به این معنا، با سرعت کم و بیش به پیش می رود؛ اما شاید اهداف خصوصی سازی، بعضا مطابق با انتظارات و خواست های مدیریت کلان اقتصاد کشور، پیش نرفته است.
بحث حاضر، از یک سو تحلیلی است بر آسیب شناسی خصوصی سازی در دستیابی به اهداف آن در ایران و از سوی دیگر، ارائه راهبردی برای برون رفت از بن بست پیش رو است. اما تجربه خصوصی سازی در ایران به خصوص در چند سال اخیر نشان داده است که چنین اهدافی هرگز تامین نگردیده است. واقعیت این است که ما سیاست های کلی اصل 44 را در مسیری اشتباه به پیش می بریم، چراکه روند فعلی خصوصی سازی در ایران نه می تواند موجب ارتقای کارآیی شرکت ها گردد و نه می تواند به ارتقای فضای کسب وکار اقتصادی ختم شود. برای یک خصوصی سازی موفق حداقل نباید توان و کارایی بخش خصوصی از دولت کمتر باشد چرا که در غیر این صورت هدف اصلی از خصوصی سازی که همان افزایش کارایی است محقق نمی شود.
این تفکر ساده که با واگذاری مالکیت شرکت های دولتی، به خصوص روش هایی مانند واگذاری «سهام عدالت»، کارآیی این شرکت ها افزایش یافته و موجب افزایش رشد و رفاه اقتصادی می گردند، نمونه ای از این نگرش است. واگذاری از طریق توزیع سهام عدالت که در دولت نهم بخش مهمی از واگذاری ها را در بر می گیرید، اگرچه سیاستی خوشایند مردم است و در بهترین حالت می تواند هدف بازتوزیع ثروت را تامین نماید و در تامین هدف ارتقای کارآیی شرکت ها و بهبود فضای کسب وکارمورد تحقیق است، چراکه چنین واگذاری مالکیتی نمی تواند به تغییر و تحول و بهبود فرآیندهای مدیریتی منجر گردد، به نحوی که حتی آینده و سرنوشت این شرکت ها در پرده ای پرسش قرار دارد .
مسئله اساسی این است که موفقیت اعمال سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی وابسته به تامین دو هدف اصلی است: اول، ارتقای فضای کسب وکار اقتصادی و دوم، ارتقای کارآیی شرکت های دولتی در امر تولید و تجارت.تامین هدف اولی، مسئله ای است مربوط به سطح کلان اقتصادی و تامین هدف دومی مسئله ای است مربوط به سطح خرد اقتصادی؛ به علاوه تامین هدف اول، شرط ضروری برای دستیابی به هدف دوم می باشد. تجربه خصوصی سازی در سایر کشورها حاکی از آن است که نه تنها رویکرد جهانی واحد برای خصوصی سازی وجود ندارد بلکه اجرای موفق این برنامه تابع عوامل و شرایط مختلفی بوده و الزامات خاصی دارد.
استدلال ما در نهایت به این نتیجه می انجامد که در صورت تامین هدف اول به عنوان یک شرط بنیادی، آنگاه بهترین راه دستیابی به هدف دوم از مسیر تغییر مدیریت شرکت ها و بنگاه های دولتی از مدیریت دولتی به مدیریت خصوصی می گذرد، نه از راه واگذاری مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی؛ به عبارت بهتر، اصل کلام اینکه فرآیند خصوصی سازی در ایران، باید معکوس شود، یعنی کانون مسئله باید به جای تغییر در مالکیت، به تغییر در مدیریت معطوف گردد. در این صورت است می توان به دستیابی خصوصی سازی به اهداف آن در ایران امیدوارتر بود.
منابع :
1)کتاب محدودیت های خصوصی سازی
2)آسیب شناسی فرهنگی اجرای اصل 44 قانون اساسی(سیاست های خصوصی سازی)
3)سال ها خصوصی سازی ناموفق، ژیلا علیزاده
4)خصوصی سازی؛ موانع و راهبردها
5)خصوصی سازی در برنامه اول توسعه، مهدی تقوی
6)خصوصی سازی و مشارمت مردم بعنوان ابزار تعدیل اقتصاد
7)واکاوی عملکرد هصوصی سازی اقتصاد ایران
