پیامدها و دستاوردهای برنامه های توسعه در استان وضرورت تهیه وتدوین سند تدبیر توسعه

برنامه ریزی توسعه در ایران بیش از نیم قرن سابقه دارد. در طی این مدت ده برنامه در قبل و بعد از انقلاب در کشور و پنج برنامه در استان آذربایجان شرقی تهیه و تدوین شده است .نگاهی گذرا بر تاریخچه برنامه های توسعه بیانگر آن است که این برنامه ها اغلب سمت و سوی اقتصادی داشته و نوع برنامه ریزی اجرا شده در تمام برنامه های توسعه ای کشور به استثنای برنامه های اول و دوم عمرانی قبل از انقلاب که مجموعه ای از طرح ها وپروژه های عمرانی بودند به سمت برنامه ریزی جامع بوده است .
پیامدها و دستاوردهایی که محصول فرآیند اجرای برنامه های توسعه در چندین دهه قبل و بعد از انقلاب می باشد ناظر به موارد متعددی است که نهایتاً به رضایتمندی مردم منجر می گردد. مقوله «رضایت از زندگی و دستیابی به زندگی بهتر»انعکاس دهنده کیفیت زندگی است که در دهه های اخیر در حوزه علوم اجتماعی، ابتدا در واکنش به سنجش های صرفاً اقتصادی، مطرح گردیده و به سرعت به حوزه ای مستقل و مهم تبدیل شد. در واقع رضایت از زندگی (در مقایسه با مفهوم رضایت سیاسی) مفهوم فراگیر و در عین حال پایدارتری است که منعکس کننده احساس و نظر کلی مردم یک جامعه نسبت به جهانی است که در آن زندگی می کنند. اهمیت آن نیز از حیث دلالت هایی است که بر ویژگی های پایدار نظام اجتماعی دارد».
امروزه بررسی های متعددی در جهان نشان داده است که دستاوردهای اقتصادی همچون افزایش درآمد ملی، تنوع و تعدد کالاهای در دسترس مردم، ارتقاء سطح رفاه شخصی و عمومی و… نمی توانند لزوماً منعکس کننده کیفیت زندگی باشند و به رضایتمندی مردم منجر شوند. «رضایتمندی» شاخصی است معطوف به آثار ذهنی که عملکردهای عینی اقتصادی تنها می تواند شرط لازم تحقق آن بشمار آید.
بطور کلی دستاوردهای توسعه را می توان در دو حوزه رفاه و برخورداری و نیز تغییر در مناسبات و کیفیت زندگی و احساس رضایت از آن دسته بندی نمود. رفاه و برخورداری از طریق رشد اقتصادی همانند افزایش درآمد سرانه، دسترسی به امکانات و برخورداری و ارتقای شاخص های سلامت و نیز شاخص های آموزشی و به طور کلی افزایش مصرف در سطوح و ابعاد مختلف حاصل می شود. در حالی که احساس رضایت در فرآیند توسعه از طریق تحولات مثبت در مناسبات اجتماعی، روابط متقابل بین افراد و نهادها، نظام حقوقی مناسب و عینیت یافتن حکمروائی خوب حاصل می شود.
بررسی هفتادسال برنامه ریزی در کشور حاکی از آن است که همه توجهات معطوف به تولید رفاه بوده و به تولید رضایت عنایتی نشده است. این نکته را می توان با وارسی داده ها، نتایج به دست آمده از پژوهش ها در استان آذربایجان شرقی مورد ملاحظه قرار داد. در خصوص وضعیت رفاهی مردم، نگرشی اجمالی بر میزان فقر و توزیع درآمد گرچه نشان از بهبودی نسبی دارد اما مقایسه این استان با متوسط کل کشور، وضعیت نه چندان مناسب آن را در میان استان ها به نمایش می گذارد. در واقع این استان در سال 1392 با تولید سرانه 88567 هزار ریال ،معادل 78 درصد از تولید سرانه کل کشور را به خود اختصاص داده است .اگر تولید سرانه را به عنوان شاخص رفاه وسطح زندگی بدانیم ، در این سال سطح زندگی در استان 22 درصد کمتر از میانگین کشوری می باشد. این واقعیت با توجه به تورمی بالاتر از سطح متوسط کل کشور و نیز نرخ بیکاری حدود 10 درصد و جایگاه مهاجر فرستی استان که غالباً شامل جمعیت جوان و تحصیل کرده آن می باشد، امری قابل تأمل است.
آنچه می تواند در بررسی وضع رفاهی مردم، مکمل شاخص درآمد سرانه باشد، شکاف میان هزینه ها و درآمدهاست. داده ها نشان می دهد که برای خانوارهای شهری استان، این شکاف در دو سال 1389 و 1390، 15 درصد بوده است، در حالی که برای متوسط کل کشور، این فاصله در دو سال فوق از 7 درصد به 2 درصد کاهش یافته است. توجه به این رقم در میان خانوارهای روستایی استان حاکی از وضع وخیم تری است. به طوری که در دو سال مذکور این شکاف به ترتیب 52 و 24 درصد بوده است. در حالی که ارقام متوسط کشوری در همین سال ها، به ترتیب 15 و 5 درصد می باشد .
قابل ذکر است که به لحاظ پایین بودن سطح بهره وری و ضعف مدیریتی و نیز ناکارآمدی نهادی، رفاه و برخورداری ایجاد شده در استان به مراتب کمتر از منابع مالی، فیزیکی، فنی و انسانی بکار رفته بوده است. به طوری که مقایسه سطح برخورداری کشور با برخی کشورهای متناظر این شکاف را به وضوح نشان می دهد و مضاف بر آن پایین بودن شاخص های برخورداری استان نسبت به استان های همتراز نشان اختلاف شدید آن حتی با میانگین کشوری دارد؛ بنابراین بعد رفاه و برخورداری در استان آذربایجان شرقی به هیچ وجه در حد انتظار به منصه ظهور نرسیده است.
دومین دستاورد توسعه، رضایت است که مقوله ای ذهنی و درونی معطوف به افرادی است که در یک جامعه زندگی می کنند. گرچه رفاه در رضایتمندی افراد نقش دارد اما رفاه مترادف رضایت نیست و لزوماً با تحقق آن به دست نمی آید. رضایت دستاوردی مهم و اساسی است که می تواند پیامد تحول مطلوب در مناسبات اجتماعی، روابط متقابل میان افراد و نهادها، خلق و خوی مردم و نظام حقوقی مناسب باشد. تولید امکانات فیزیکی- اقتصادی که منجر به تولید رفاه می گردد، تنها می تواند گام نخست و شرط لازم و نه کافی، برای تولید رضایت بشمار آید. می توان وضعیت سرمایه اجتماعی هر جامعه را بازتاب و نشانگر سطح رضایت مردم دانست. سرمایه اجتماعی، معمولاً با هفت مؤلفه احساس اعتماد اجتماعی، مشارکت اجتماعی، شبکه پیوند (شبکه اجتماعی)، احساس امنیت اجتماعی، انسجام اجتماعی، احساس تعلق اجتماعی و انضباط اجتماعی شناخته می شود. نتایج به دست آمده از یک پژوهش ، در دوره زمانی 1388-1375 نشان می دهد که این استان از لحاظ این مؤلفه ها در وضعیت آن چنان مناسبی قرار ندارد، به ویژه در مورد احساس امنیت اجتماعی، احساس اعتماد اجتماعی و انضباط اجتماعی که به ترتیب 72، 69 و 65 درصد پاسخگویان در حد خیلی کم، کم و تا حدودی کم آن را ارزیابی کرده اند. همچنین نتایج پژوهشی که دانشگاه اصفهان متولی آن بوده و در آن رابطه رشد اقتصادی و اعتماد اجتماعی (به عنوان مهم ترین شاخص سرمایه اجتماعی) مورد بررسی قرار گرفته است، رابطه مستقیم (مثبت) این دو در میان استان های کشور نشان داده می شود. قابل ذکر است که اعتماد عام (اعتماد به مراجع اقتصادی و قانونی) بیش از اعتماد خاص (اعتماد به اعضای خانواده، خویشاوندان و دوستان)، رشد اقتصادی را تحت تأثیر قرار می-دهد. در استان آذربایجان شرقی داده های به دست آمده نشانگر وضع نسبتاً بهتر اعتماد خاص در مقابل وضع نامطلوب اعتماد به مراجع قانونی و اقتصادی است. با توجه به نکته فوق، تأثیر منفی و مخرب وضع کنونی اعتماد اجتماعی (خصوصاً اعتماد عام) بر رشد اقتصادی استان که در حد پایینی قرار دارد قابل توجیه و درخور تأمل به نظر می رسد.
در مجموع می توان نتیجه گرفت که استان آذربایجان شرقی، از لحاظ دو دستاورد نهایی توسعه، یعنی رفاه و رضایت، وضعیت مناسبی را ندارد. هرچند می توان از نظر رفاهی پیشرفت هایی را نیز شاهد بود (که البته در مقایسه با متوسط کشوری چندان مطلوب هم نیست) اما این تحول نتوانسته است سرمایه اجتماعی لازم را که اساس رضایتمندی مردم و بازتاب آن می باشد، فراهم آورد. علاوه بر این، باید واقعیت هایی را مورد تأمل قرار داد که به طور روشن حاکی از بیراهه روی برنامه های توسعه و عدم تحقق آن می باشد.
-کاهش سهم جمعیتی استان به مرور زمان و پایین بودن نرخ رشد جمعیت استان از کشور که گویای مهاجر فرستی استان و خروج مهارت, تخصص از آن می باشد.
– بروز پدیده شهرنشینی متمرکز و نامتوازن و مشکلات عدیده در مقابل عدم ایجاد تسهیلات شهری متناسب با حجم جمعیت
– مهاجرت بی رویه جمعیت از روستاها به شهرها، خصوصاً به کلان شهر تبریز، علی رغم توفیق نسبی در عمران روستاها
– بروز پدیده حاشیه نشینی به ویژه در کلان شهر تبریز با یک چهارم جمعیت آن
– وجود رتبه 15 استان به لحاظ شاخص توسعه انسانی، رتبه 23 ام از نظر نرخ باسوادی و رتبه 21 از لحاظ فضای کسب و کار، در میان کل استان های کشور(در سال 1390)
– پایین تر بودن سهم شاغلین با تحصیلات عالی نسبت به میانگین کشوری، علیرغم تحت پوشش قرار دادن سالانه بیش از 202 هزار دانشجو در مراکز مختلف آموزش عالی در استان و فارغ التحصیلی حدود 43 هزار دانشجو از این مراکز(در سال 1390)
-نرخ بیکاری حدود 10 درصد (در سال 1390) به رغم مهاجر فرستی استان
– پایین بودن نرخ بهره وری نیروی کار در بخش های کشاورزی، صنعت، معدن و خدمات به ترتیب 76,3، 63,9 و 65,5 نسبت به رقم متوسط کشوری(در سال 1390)
– پایین بودن میزان تولیدسرانه استان نسبت به میانگین کشوری(در سال های 1392-1379)
– تنزل سهم اقتصاد استان در کل کشور و عدم توفیق در جذب سرمایه گذاری های داخلی و خارجی، علیرغم وجود قابلیت های زیرساختی طبیعی، بازرگانی و کشاورزی
– کاهش نرخ مشارکت اقتصادی زنان از 13,6 درصد به 11,4 درصد طی سال های 90-1385، به رغم برخورداری افزون تر از امکانات آموزش عالی
– عدم توجه به الزامات زیست محیطی و تخریب قابل توجه محیط زیست طبیعی و انسانی
– نبود پیوند ارگانیک میان مرکز اصلی و کانون های توسعه استان، وضعیت شبکه های ارتباطی و نظام سلسله مراتبی بین آن ها در درون استان که موجب ضعف سازمان یافتگی درونی فضاهای توسعه ای و حاشیه ای شدن بخش وسیعی از استان شده است.
– عدم توازن بخشی و منطقه ای و در نتیجه محرومیت شهرستان های شرقی استان نسبت به شهرستان های نیمه غربی آن، باوجود ظرفیت بسیار بالای کشاورزی در منطقه شمال شرقی
– عدم توازن اجتماعی و فرهنگی به لحاظ فقدان یکپارچگی و هماهنگی ارزش ها و هنجارهای سازگار با توسعه و وجود تقابل ها و تعارضات فرهنگی و اجتماعی در خلق و خو و رفتار روزمره مردم، به ویژه در کلان شهر تبریز
در واقع، موارد فوق بخشی از واقعیت هایی است که به خوبی نشان دهنده عدم توفیق برنامه های تدوین شده در راستای تحقق بخشیدن به توسعه بشمار می آید و این سؤال مطرح می گردد که چرا به رغم این همه تلاش و صرف زمان و امکانات فیزیکی و انسانی متنابه، استان به چنین وضعیتی رسیده است؟
بررسی و واکاوی عمیق تر شاخص های اقتصادی استان نشان می دهد که این استان در قسمت نهاده ها (Inputs) دچار مضیقه نبوده است. چرا که به لحاظ کشاورزی، صنعت و معدن و بازرگانی و زیرساخت ها، استان آذربایجان شرقی از دیر باز جزو استان های شاخص کشور بوده است. توجه به پیشینه و تاریخچه استان حاکی است که به لحاظ نیروی انسانی و نقش آموزشی بخصوص در آموزش عالی، جایگاه برجسته ای داشته و به ویژه از قبل و بعد از دوره مشروطیت به نقش پیشگامی در ترویج افکار آزادی خواهانه و تحول خواه مردم خود مفتخر بوده است؛ و به طور کلی، دارای ثروت های نمادین (فیزیکی و انسانی) قابل توجهی بوده که می توانستند نقش مهمی در پایه ریزی سرمایه های اجتماعی و انسانی داشته باشند و حتی سرمایه های اقتصادی را قوام بخشند؛ اما آیا این همه ثروت (یا داشته های بالقوه و بالفعل)، توانسته اند در فرایند توسعه وارد شده و نقش ایفاء کنند؟
ثروت مترادف سرمایه نیست و نمی توان تصور نمود که ثروت به خودی خود قادر است به سرمایه تبدیل شده به عنوان نهاده، وارد فرایند توسعه گردد. برای این رخداد حیاتی، طبعاً مدیریتی متناسب با توسعه لازم است تا مبتنی بر نگرش، اراده و همتی درخور توسعه، از تمامی داشته های مطلوب، به عنوان سرمایه های لازم برای این فرایند بهره برداری کند؛ اما غفلت از بسیاری ثروت ها بخصوص در بعد نمادی و انسانی و در حاشیه قرار دادن آن ها، این استان را از بسیاری از دستاوردهایی که می توانست داشته باشد محروم ساخته است.
از همین روی، به نظر می رسد عوامل اصلی دخیل در عدم تحقق توسعه و انحراف آن را باید در همین قسمت جستجو کرد، یعنی بعد مدیریتی این پروسه، مدیریت در برنامه ریزی و اجرای برنامه ها!
کنکاش در این قسمت بسیاری از ضعف ها و مسائل را مینمایاند که خود مستلزم و درخور بررسی های دقیق تر و کارشناسی تری است. در اینجا تنها به مواردی اشاره می گردد که نزدیکی بیشتری با مسائل استانی دارد:
– تسلط نگرش از بالا به پایین و از مرکز به استان ها، در نتیجه تحمیل دانش و اراده مرکزنشین ها به استان ها بدون تجهیز بودن به دانش ضمنی معطوف به واقعیت های موجود مناطق
– بی توجهی یا کم توجهی به نظرات کارشناسی متخصصان استان ها در مورد اولویت گذاری، مسئله شناسی و شناسایی قابلیت های منطقه ای و استانی در راستای توسعه
– تمرکزگرایی و عدم عنایت به توانمندی های نهادی و مردمی استان ها
– نگرش مقلدانه به بیرون و غفلت از قابلیت ها و محدودیت های درونی
– توجه صرف به منابع و نتایج کوتاه مدت و میان مدت و غفلت از هزینه های فیزیکی- اقتصادی و به ویژه انسانی
– متمرکز شدن بر قطب های توسعه در کشور و بی عنایتی به مناطق به طور متعادل و متوازن
و این بیراهه روی ها، عمدتاً متأثر از توهم استغناست که مدیون درآمدهای نفتی طی سال های متمادی بوده است. اینک با کاهش چنین درآمدهایی که نه از تولید بلکه از فروش سرمایه های یک ملت (ملت حال و آینده) به دست می آید، دیگر این امکان دیرینه برای تمرکزگرایی بیمارگونه، در حال از دست رفتن است، پدیده ای نامبارک که جز نتایج و دستاوردهای ناگواری که بدان اشاره شد، حاصل چندانی برای این ملت نداشته است.
با عنایت به این ضرورت، با توجه به وضعیت نامطلوب شاخصهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی استان، استاندار آذربایجان شرقی گروهی متشکل از کارشناسان متخصص سازمان برنامه و بودجه، و مشاورین اقتصادی استان را موظف به تهیه و ارائه طرح ویژه ای برای برون رفت از وضعیت حاضرنمودند. از اواخر سال 1392 توسط این گروه تخصصی، کار طراحی و تبیین چارچوب مفهومی آغاز و سپس تدوین برنامه های جدید شروع گردید و بیش از دو سال به طول انجامید. حاصل این تلاش کارشناسی، برنامه سند تدبیر توسعه استان آذربایجان شرقی است که با عنایت به تجربیات ادوار گذشته و ناکامی های نظام برنامه ریزی جامع، با بهره گیری از روش برنامه ریزی هسته-های کلیدی (core planning) تهیه و تنظیم گردیده است. می توان به جرات ادعا نمود که این برنامه به این شکل مدون و نظام مند، اولین تجربه این گونه برنامه ریزی در سطح استانی کشور به-شمار می رود.
از مزایای برنامه ریزی هسته های کلیدی می توان به استفاده از اطلاعات و آمار تخصصی ولی نه چندان تفصیلی و جامع اشاره کرد. برنامه ریزی هسته های کلیدی قابلیت اجرایی بالایی دارد و متکی بر توان مالی، فیزیکی، ظرفیت های مدیریتی و پیمانکاری واقعی منطقه است. همچنین، برنامه ریزی هسته های کلیدی به زمان کمتری برای تهیه و اجرا نیازمند است. به علت شفافیت و مشخص بودن مسئول هر پروژه و دستگاه های همکار، در این رویکرد سردرگمی در اجرای پروژه رخ نمی دهد. از طرف دیگر این روش قابلیت پایش و نظارت قوی در اجرای پروژه ها دارد که نظام پایش خاصی بر این روش برنامه ریزی طراحی شده است.
یکی دیگر از ویژگی های برنامه ریزی هسته های کلیدی تأکید آن بر مشارکت ذی نفعان در فرایند برنامه ریزی است. ازاین رو، علاوه بر مشارکت دستگاه های دولتی، نهادهای مدنی، انجمن های صنفی، دانشگاه ها و مراکز علمی و بخش خصوصی و افراد و اقشار ذی نفوذ و مرجع در این نوع برنامه ریزی به طور فعال شرکت دارند.
1) عباس عبدی و محسن گودرزی، تحولات فرهنگی در ایران، 1388، صفحه 194.
2)گزارش اقتصادی –اجتماعی استان آذربایجان شرقی، سال 1391، معا ونت برنامه ریزی، استانداری آذربایجان شرقی، ص 104
3)بررسی وضعیت سرمایه اجتماعی در استان آذر بایجان شرقی وعوامل موثر بر افزایش آن، دفت آموزش وپژوهش، استانداری آذربایجان شرقی