جایگاه مبهم آمایش سرزمین در برنامه ششم توسعه

محور سخنان بنده در واقع چکیده کاری پژوهشی است. به سفارش مرکز پژوهش های مجلس در این حوزه انجام شده است. بحثی که به موضوع کمبود منابع و اهداف بزرگ و دور از دسترسِ برنامه ششم توسعه می پردازد. در اینجا بایستی از دوستان خواهش کنم تا مقاله دکتر قاسمی را مطالعه کنند. دکتر قاسمی در آن مقاله دو ستون تهیه کردند که یک ستون معطوف به اهداف و عملکرد برنامه و ستون مقابل آن منابعِ مصوب در برنامه و منابعی که واقعاً تخصیص داده شده است، می باشد. در تمام برنامه های پنج گانه، منابع تخصیص داده بیشتر از منابعِ واقعاً تخصیص داده شده است. بنابراین چرا اهداف پیش بینی شده محقق نشده است؟ این مقاله بسیار قابل تامل است و به مثابه فتح باب برای مسائل بعدی است. در بحث توسعه در واقع بایستی یک بار دیگر، فریاد تاریخی ملت ایران را از گلوی ولیعهد قاجار ” عباس میرزا ” به یاد بیاوریم. که در ملاقاتش با  ” ژوبرن ” نماینده فرانسه گفت: “نمی دانم این قدرتی که شما را بر ما مسلط کرده چیست و موجب ضعف ما چیه! شما در جنگیدن و فتح کردن و به کار بردن قوای عقلیه متبحرید حال آنکه ما درجهل و غوطه ور و به ندرت آینده رادر نظر می گیریم. مگر جمعیت و حاصل خیزی و ثروت مشرق زمین از اروپا کمتر است یا آفتاب که قبل از رسیدن به شما به ما می تابد، تاثیرات مفیداش بر سر ماکمتر از شماست؟ یا خدایی که مراحم اش بر جمیع ذرات عالم یکسان است، خواسته شما را برما برتری می دهد؟ گمان نمی کنم! اجنبی حرف بزن! بگو من چه باید بکنم که ایرانیان را هشیار نمایم؟ اگر روح عباس میرزا را اینجا احضار کنیم، باز هم همین حرف هارا تکرار خواهد کرد. مرور صندوقچه خاطرات تاریخی در حوزه برنامه ریزی دلالت بر سابقه 70 ساله برنامه، و وجود 16 برنامه دارد. اگر نوشته مرحوم علی زاهدی در سال 1310 را هم به شمار بیاوریم و نوشته ها و اسنادی سال های اول انقلاب و دهه 60 را در هم نظر بگیریم، تا به حال 16 برنامه برای کشور تدوین شده است. اما کشور ما کماکان در حوزه کشورهای توسعه یافته قلمداد نمی شود. استمرار این ماجرا چنان بوده است که امروز دیگر بسیاری از امتناع از برنامه صحبت می کنند. و آن را امری بیهوده تلقی می نمایند به گونه ای که در مصادیق تصمیم گیری بحثِ امتناع از برنامه ریزی مطرح شده است. بنابراین ما با مساله ای بسیار جدی روبرو هستیم و این یک مساله آکادمیک نیست. بلکه بحثی کاملاً جدی و واقعی است که می تواند تغییر دهنده حیات و زیست همه ما باشد.
قبل از شروع بحث عدم تعادل منطقه ای لازم می دانم یک نگاه کلی به سند برنامه ششم بیاندازیم. در این رابطه بایستی به 3 نکته اشاره کنم:
1. به نظر می رسد یک رویه ناکارآمد سابق مکرر در برنامه ششم هم ادامه پیدا کرده است. اسم این سنخ از ناکارآمدی را رزم دیرین تشکیلات و فرآیند ها می گذارم. تصور غالب بر آن است که وقتی ما در جایی یک سازوکار تشکیلاتی ایجاد می کنیم، انگار مساله خود به خود حل شده است. هر زمان معضلی را مورد شناسایی قرار دهیم، سازمانی برای آن تشکیل می دهیم. زمانی که به جدّ، دریافیتم که اشتغال مساله اساسی است در تمام سازمان ها معاونت اشتغال تشکیل شد ولی آیا با این کار، آمار اشتغال هم بالا رفت؟
2. برنامه ششم آکنده از واژه بافی های بی پشتوانه است. در این سند، واژه هایی پرابعاد، پرپهلو، نامشخص، نامعین به وفور به چشم می خورد؛ واژه هایی که برداشت هایی بسیار متعددی می توان از آن ها داشت. واژه پردازی هایی هم چون ارتقای فرهنگ اسلامی، توسعه فرهنگ دینی و ارتقای ذائقه و سلایق فرهنگی و هنری.
3. بی توجهی به نگاه سیستمی در برنامه توسعه، در کلی ترین تعریف، می توان این مورد را بدین ترتیب تعریف کرد که حرف هایی که در یک فصل گفته شده، در فصل بعدی نقض می شود.
طبق آنچه در مقدمه سند آمده برای تدوین برنامه ششم ، 176 جلسه، 700 جلسه کارگروه و 85000 نفر ساعت کار مصروف شده است. به این ترتیب هزینه آشکار این سند برابر با 68.5 میلیارد ریال که معادل حقوق 76000 بازنشسته است که حقوق کف بازنشستگی دریافت می کنند که این میزان تقریباً معادل یارانه 5. 1 میلیون نفر در یک ماه می باشد
چرا لازم است به بحث عدم تعادل منطقه ای توجه کنیم؟ مطالعات زیادی شده که نشان می دهد یکی از ریشه های اقتصادی انقلاب 57 عدم وجود تعادل منطقه ای بوده است. در واقع پربیراه نیست اگر بگوییم که بی توجهی به عدم تعادل منطقه ای دودمان پادشاهی 2500 ساله را به باد داد.
علینقی عالی خانی وزیر اقتصاد دهه 40 و یکی از افراد خوشنام در نظام مدیریت و برنامه ریزی کشور طی مصاحبه ای که در آن خبرنگار از وی می پرسد که به عنوان پیشکسوت برنامه ریزی چه توصیه ای برای دست اندرکاران برنامه ششم توسعه دارد. پاسخ می دهند؟ “توصیه من این است که اشتباه ما را تکرار نکنند و همه چیز را در تهران متمرکز ننمایند ” تحقیقی انجام دادم مبنی بر ” ارتباط بین رشد تولید ناخالص ملی و عدم تعادل منطقه ای” نتایج حاصل از تحقیق نشان دهنده یک ارتباط منفی بین این دو بود، یعنی هرچه عدم تعادل منطقه ای افزایش یابد، رشد ما در سطح کلان دچار اختلال می شود. یعنی حتی شما اگر یک رشدگرای محض هم باشید، باز لازم است به این پدیده توجه نمایید.
در سند برنامه ششم 54 حوزه مورد توجه قرار گرفته است. استانداردی هم که برای هر حوزه در نظر گرفته شده، برابر با استاندارد وضع موجود، بحث اهداف کلی، راهبردها و سیاست ها و اقدامات اساسی است. در کل سند 294 هدف کلی، 654 راهبرد، 1551 سیاست برای 5 سال در نظر گرفته شده است. در مورد فصل آمایش، توسعه و توازن منطقه ای 5 هدف، 23 راهبرد و 42 سیاست موجود است. مساله این جاست که زمانی که می خواهیم در مورد پدیده ای سیاست گذاری کنیم، باید ابتدا بتوانیم آن را تبیین و صورت بندی کنیم. نقش تبیین در سیاست گذاری و برنامه ریزی به گونه ای است که کمک می کند ابعاد یک پدیده را به درستی بشناسیم، علل و عوامل تاثیرگذار را شناسایی کنیم و عوامل اصلی را از عوامل فرعی متمایز کنیم. تنها در این صورت می توانیم پدیده را مورد فهم قرار دهیم و در گام بعدی برای آن سیاست گذاری کنیم. باید توجه کرد که عکس این فرآیند امکان پذیر نیست.

در سند برنامه ششم تنها جائی که درباره عدم تعادل منطقه ای خصلت تبیینی به چشم می خورد، این عبارت است: “تبیین سند برنامه ششم از بروز این پدیده مهلک جلوگیری می کند دو عامل در این جا وجود دارد؛ یک‎سری عوامل غیرارادی مثل قابلیت های طبیعی و این که یک جا کوه است یا دشت و دریاست و سوی دیگر مشتمل بر عوامل ارادی است که که شامل سیاست های گذشته مبنی بر ایجاد قطب ها و محورهای رشد می گردد. و اما نقصان های این تبیین :
چنین تبیینی پدیده را تک ساحتی می‎بیند و از مفهوم نوین جغرافیا که نشان دهنده رابطه دوطرفه بین انسان و طبیعت است، غفلت ورزیده است، این تبیین از ظرفیت نهادهای مردمی و محلی کاملاً غفلت کرده و رویکردی یکپارچه از بالا به پایین نگر و متمرکز دارد. در این تبیین غفلتی بسیار جدی نسبت به زنجیره دانش به چشم می خورد. داده با یک پردازش تبدیل به اطلاعات می شود و با پردازش بعدی به دانش و بعد به یک حکمت تبدیل میگردد. این مساله که در ادبیات نهاد گرایی به آن به طور مفصل پرداخته می شود، در این صورت بندی نادیده گرفته شده است.
اگر بخواهیم این بخش از سند برنامه ششم را ارزیابی کنیم، باید از سازگاری های این سند صحبت کنیم. منظور از سازگاری هم این است که ببینیم آیا مواردی که در این فصل برای کنترل و مدیریت شکاف منطقه ای بحث شده به یکدیگر چفت و بست خواهند شد یا خیر. در یک سند برنامه حداقل پنج سازگاری می توان مد نظر قرار داد
– سازگاری میان سطوح مختلف برنامه، یعنی هر سه سطح کلان، بخشی و منطقه ای باید باهم سازگار باشند.
– وجود سازگاری میان حوزه ها و اهداف که در واقع مصداق نگاه سیستمی است، مثلاً آنچه در فصل محیط زیست بحثی شده باید در فصل صنعت هم به همان ترتیب مورد توجه قرار گیرد. در کشاورزی و ارتباط آن با اشتغال نیز به همین ترتیب است.
– ابزارها و سیاست هایی که تعیین می شوند، بایستی بتوانند اهداف را محقق نمایند. واضح است که برای تعمیر یک پیچ ریز ساعت از آچار بزرگی که با آن تایر تریلی باز می کنند، استفاده نمی شود. نمی‎توان گفت که ما هدف گذاشتیم و این هم ابزار تحقق آن هدف است
– سازگاری سیاست ها و امکانات ما
– سازگاری برنامه با موازین قانونی موجود در کشور
در بررسی سند برنامه در رابطه با این نوع سازگاری ها تناقض شگرفی مشاهده می شود. در صفحه 109 این سند به صراحت آمده که «روند موجود، چشم انداز روشنی برای آمایش سرزمین و توسعه منطقه ای در کشور به نمایش نمی گذارد». وقتی یک چنین حکمی در این جا تبیین می شود، انتظار می رود در صفحات و عبارت های آتی موجود در سند برنامه رویه ای را شاهد باشیم که نشان دهنده تغییر روند موجود است. اما متاسفانه چیزی در این زمینه مشاهده نمی شود. یا در همان صفحه در بند آمده است: «در ساختار نظام اداری کشور سازوکار مشخصی در زمینه سیاست گذاری توسعه منطقه ای و غیره وجود ندارد». پس این 23 راهبرد و 42 سیاست از کجا آمده اند؟! اگر سازوکار مشخصی وجود ندارد، پس این سیاست ها را بایستی زاییده چه سازوکاری قلمداد کرد؟ به نظر می رسد سند برنامه ششم حداقل در فصل توسعه و آمایش دچار پدیده ای است که من آن را «اسطوره های آزمون ناشده» می‎نامم. گزاره هایی کلی مبنا قرار گرفته اند و براساس آن مبنا حکمی صادر گردیده که پایه های قطعی علمی ندارد.
مثلاً در این برنامه عامل اصلی پدیده مهاجرت، را شکاف سطح درآمد زندگی شهری و روستایی عنوان شده است. درحالیکه مطالعات بسیار زیادی در باب مهاجرت صورت گرفته که اگرچه منکر عوامل اقتصادی نیستند اما عوامل غیراقتصادی را در امر مهاجرت بسیار مؤثرتر قلمداد کرده اند. از این دست اظهار نظرها موارد، متعدد در این فصل می توان دید. به عنوان مثال وقتی بحث اقدامات دولت برای تخفیف و کاهش شکاف های منطقه ای در سال های اخیر در برنامه مطرح می گردد، رویکرد به گونه ای است کهگویی با دولت رودربایستی وجود دارد حتماً می بایست عنوان می‎شد که دولت در این زمینه حتماً کارهایی انجام داده است. احیای سازمان برنامه و تخصیص 2 درصد از اعتبارات بودجه عمومی هم از مصادیق آن عنوان شده است. اما مگر سازمان برنامه از 60 سال پیش موجود نبوده است؟ با این وجود شکاف های منطقه ای همچنان تشدید شده است. از برنامه سال 1327 تخصیص بودجه های مشخص وجود داشته است. پس چرا دامنه این پدیده دامنش روز به روز گسترده تر شده است؟ بحث دیگر چیزی است که من نام آن را «اعوجاج های مفهومی» می گذارم. برداشت من این است که در سند برنامه مفهوم زنجیره هدف، راهبرد، سیاست و اقدام خلط شده است. عبارت هایی که باید به نام سیاست باشند. به عنوان هدف آمده اند و مواردی که درحد هدف هستند در جایگاه اقدام نوشته شده اند. در فصلی که من مطالعه کردم این فاجعه بسیار بزرگ رخ داده است. مثلاٌ در بحث نظام اداری در صفحات 157 تا 171، تمرکز اداری و تفکیک امور عمومی محلی و ملی و تمرکز زدایی مالی از نظام بودجه ریزی به عنوان راهبرد مطرح شدند اما در فصل توسعه منطقه ای عباراتی شبیه به همین عبارات و با همین مضمون به عنوان اقدام معرفی شده اند. یعنی عبارت هایی نزدیک و هم خانواده را در یک جا راهبرد معرفی کرده ایم و درجای دیگر اقدام اما درباره فصل توسعه منطقه ای که پنج هدف دارد و23 راهبرد هم می‎توان دو مثال از این دست آورد.

در این فصل آمده: ” هدف اول این بخش، ارتقای توانایی مناطق یا استان ها در دستیابی به اشتغال و غیره است ” راهبرد یعنی مسیری که راه رسیدن به هدف را به نمایش می گذارد به عنوان مثال زمانی که می خواهم به توچال بروم، اگر به سمت جنوب تهران حرکت کنم هرگز نخواهم رسید و حتی اگر هم به سمت شمال رهسپار شوم، باز نمی‎توان برای رسیدن از هر دره ای به قله عبور کرد. سند برنامه ششم برای تحقق هدف کلی اول 3 راهبرد درنظر گرفته است. در این حوزه سه سوال می توان مطرح کرد که آیا ارتقای توانایی منطقه ای موقوف و مشروط به برقراری فرصت های رشد است یا آیا ارتقای توانایی های مناطق مشروط به هویت بخشی قانونی است؟ آیا در این مورد نیز همان بحث رزم دیرین تشکیلات و فرایند موضوعیت ندارد؟ مصادیق و مثال های دیگری هم می توان برشمرد از آن جمله این که هدف کلی چهارم تمرکززدایی در نظام توسعه ملی و ارتقای سرمایه های موجد، عنوان شده است. راهبردهای آن نیز بیان شده است. در این باره مجدداً سوالاتی را می توان مطرح کنیم که نشان می دهد سازگاری های منطقه ای با مرکز یعنی توازن، برقرار نشده اند. واژگان بی پشتوانه در این زمینه هم به چشم می خورد اقدام یعنی عملیاتی مشخص دارای توان تغییر وضع موجود و براساس شاخص مدنظر. اگر اقدام چنین ویژگی را نداشته باشد باعث می شود، که بلایی بر سر برنامه بیاید که آقای دکتر مؤمنی از آن با عنوان «ازکارکردافتادگی» یاد می کنند. یعنی برنامه بی هویت می شود. ما برنامه را تدوین می کنیم تا دردی از ما دوا کند و منظور از برنامه فقط نوشتن برای نوشتن نیست. این برنامه باید بتواند یک تاثیر واقعی در زندگی افراد داشته باشد. لذا برنامه اگر بخواهد مؤثر واقع شود، نیاز به یک حرکت یا تغییر دارد. یعنی می بایست قدرتی داشته باشد که ما را به سمت هدف هل بدهد. این هل دادن یا push در حیطه اقدام است و نه هدف و راهبرد و سیاست هیچ کدام عامل و یا باعث و زمینه ساز تغییر نمی شوند و در سطح اقدام است که چنین اتفاقاتی قابل تحقق است. وقتی سند برنامه ششم در حوزه آمایش و توسعه را مرور می کنیم از 43 اقدام یاد شده که براساس آن ها قرار است این تغییرات رخ دهد و از شکاف های منطقه ای ذره ای کاسته شود.
به نظر من هیچکدام از این 43 مورد واجد توصیفاتی که برای اقدام برشمردیم، نیستند اقداماتی که در سند برنامه بیان شده عبارتند از: بازنگری در مفاهیم، اعلام جذابیت های سرمایه گذاری (همواره این روال موجود بوده است) اصلاح مقررات، رعایت مبانی ارزیابی تنها بدون اجرای پروژه ها، ارزیابی طرح ها صورت می‎گیرد. یعنی اگر می خواهیم شکاف منطقه ای را کاهش دهیم مبانی ارزیابی و پروژه بایستی توسط مسئولین ذی ربط رعایت شود. ضمناً 11 اقدام همپوشان و مشابه وهمچنین 9 اقدام متضاد با تبیین نیز وجود دارد. در خصوص تبیین گفتیم که عوامل ارادی را سیاست های قطب رشد برشمرده اما در این جا برنامه به طور ضمنی می گوید که طرح¬های بزرگ ملی بایستی در جایی اجرا شوند که تاثیرات انتشاری داشته باشند و تاکید هم بر روی صنایع پتروشیمی و صنایعی از این دست است. ازطرفی تاکید فوق العاده معنی دار ازمنظر اقتصاد سیاسی بر مناطق آزاد وجود دارد درحالی که تاثیر مناطق آزاد در توسعه مناطق محل تردید است از این ها که بگذریم، به نظر بنده آنچه که بعنوان برنامه ششم مطرح شده. خصلت ازکارکردافتادگی دارد، از طرفی نظام تدبیر ما نیز دچار بی هویتی است و توان آن چه را که می بایستی انجام دهد را ندارد. این جاست که می گویند برنامه توان ندارد که حکم کند. برنامه های توسعه به هماهنگی، مشارکت و استمرار احتیاج دارند. اگر برنامه این ویژگی ها را نداشته باشد، دچار بی هویتی خواهد شد. برنامه باید قدرت تحمیل نظم برنامه ای داشته باشد. و در این راه می بایست از واژه بافی های نمادین که بسیار شایع و رایج شده است، پرهیز نماییم. پیشنهاد کلی ما این است که قواعد علمی را نه بصورت نمایشی بلکه به صورت واقعی رعایت کنیم و به شناخت بومی و تاریخی وفادار باشیم و مؤلفه مشارکت را در عمل و به صورت واقعی رعایت کنیم.