نقش سازمان مدیریت و برنامه ریزی در پیشبرد برنامه های توسعه ای استان

غالب نظریات توسعه اقتصادی که شواهد تجربی نیز آن را پشتیبانی می کند بیان می کنند که صرف ایجاد زیرساخت‌های فیزیکی، وجود نیروی کار فراوان و حتی تحصیل‌کرده و پیشرفت فنی، منجر به توسعه نمی شود، هرچند که ایجاد زیرساخت‌های فیزیکی به‌صورت هدفمند، در صورت مساعد بودن شرایط محیطی (عوامل اجتماعی، سیاسی، حقوقی و…) می تواند روند توسعه را تسریع نماید. از همین رو است که نظریه های اقتصادی کلاسیک و نئوکلاسیک قادر به توضیح رشد اقتصادی خیره کننده در کشورهای شرق آسیا و ناکامی اغلب کشورهای آفریقایی و آمریکای لاتین در دستیابی به اهداف توسعه در طی نیمه دوم قرن بیستم نبوده اند و می توان عواملی علاوه بر رشد سرمایه فیزیکی، نیروی کار و پیشرفت های فنی را برشمرد که در موفقیت یا ناکامی این کشورها در رشد و توسعه موثر بوده اند و بی‌تردید نقش تعیین کننده نهادها در این‌ بین قابل‌انکار نمی باشد. در این نوشتار سعی شده روند شکل‌گیری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایران به‌عنوان نهاد متولی برنامه‌ریزی و نقش آن در پیشبرد برنامه‌های توسعه‌ای به‌ اختصار مورد بررسی قرار گیرد.

روند تأسیس و فعالیت نهاد متولی برنامه‌ریزی در ایران

یکی از نهادهای رسمی که در کشور به ‌منظور برنامه‌ریزی تشکیل شده است و از بدو تأسیس، برنامه‌های مختلفی با عناوین مختلف از قبیل برنامه های عمرانی، برنامه های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (7 و 5 ساله)، برنامه آمایش سرزمین و برنامه های توسعه استانی را تدوین و اجرا کرده است سازمان برنامه ‌و بودجه سابق و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی فعلی است که در ادامه این نوشتار تاریخچه مختصری از شکل‌گیری آن ارائه می‌گردد.
تلاش در جهت ایجاد نهادی برای برنامه‌ریزی و تهیه برنامه در کشور با تشکیل شورای اقتصاد در سال 1316 آغاز شد و «کمیسیون دائمی تهیه برنامه» تهیه برنامه را عهده‌دار گردید. با تصمیم هیات دولت در سال 1327 برای تهیه آمار و اطلاعات و سرعت بخشیدن به امور تهیه برنامه‌های عمرانی، نهادی به نام «سازمان موقت برنامه» تأسیس گردید. تا سال 1345 فعالیت‌های این سازمان به اجرای برنامه‌های هفت‌ساله محدود می‌گردید که با تصویب یک لایحه قانونی در مجلسین، تهیه و تنظیم بودجه عمرانی و جاری کشور و تخصیص اعتبارات به سازمان برنامه سپرده‌ شد و حوزه فعالیت سازمان برنامه گسترش یافت.
سازمان برنامه از سال ۱۳۵۰ اقدام به تأسیس دفتر برنامه‌ریزی در چهار منطقه ۶‌، ۹، ۱۰ و ۱۱ نمود و مقدمات تأسیس دفاتر برنامه‌ریزی در هفت منطقه دیگر از مناطق یازده‌گانه را مهیا نمود. در سال ۱۳۵۱ با کنار گذاشته شدن برنامه ملی- منطقه‌ای بر اساس منطقه بندی یازده‌گانه کشور، دفاتر برنامه‌ریزی در مرکز ۱۴ استان و فرمانداری کل، دایر شد و در سال ۱۳۵۲، دفاتر برنامه‌ریزی در کلیه استان‌های کشور (۲۳ استان) تأسیس شد. در اسفندماه 1351 به‌منظور هماهنگ کردن نظام برنامه ریزی ‌و بودجه ریزی کشور و هدایت بهتر اقتصاد، قانون برنامه ‌و بودجه کشور به تصویب مجلسین رسید و سازمان برنامه‌ و بودجه زیر نظر نخست‌وزیر وقت به عنوان مسئول تهیه برنامه‌های عمرانی و تهیه‌ و تنظیم بودجه کل کشور تعیین شد و دفاتر برنامه‌ریزی استان‌ها، به عنوان شعب سازمان برنامه ‌و بودجه وظایف سازمان را در در مراکز استان‌ها بر عهده گرفتند. این دفاتر در بازه زمانی سال‌های ۱۳۵۴ تا ۱۳۵۶ اقدام به تهیه برنامه توسعه منطقه‌ای در سطح استان محل استقرار خود نمودند.
پس از پیروزی انقلاب اسلامی در سال 1357 بنا به تغییر و تحولات موجود، زمینه فعالیت‌ سازمان برنامه جهت تهیه برنامه‌های توسعه اقتصادی، مدیریت و هدایت اقتصاد ایران مهیا نبود ولی در سال 1360 تشکیلات سازمان برنامه کمی انسجام خود را بازیافت و فعالیت‌های آن گسترش یافت و اولین برنامه توسعه پس از انقلاب تهیه گردید. در سال ۱۳۶۳، سازمان برنامه‌ و بودجه با تصویب مجلس به وزارت برنامه‌ و بودجه تغییر وضعیت داد؛ بعد از آن با تشکیل این وزارتخانه و با مشاهده کاستی های و اشکالات این نوع ساختار، یک تیم اقتصادی منسجم در وزارت برنامه و بودجه شرایط و زمینه تغییر وزارتخانه به سازمان را مطالعه و آماده نمودند تا سازمان را به رأس اقتصاد ایران بدل سازند. در سال ۱۳۶۸ وزارت برنامه ‌و بودجه مجددا به سازمان برنامه‌ و بودجه تغییر وضعیت داد.
در تاریخ یازدهم اسفند ۱۳۷۸ با ادغام دو سازمان برنامه ‌و بودجه و سازمان امور استخدامی کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایجاد شد.  با این ادغام حوزه فعالیت سازمان گسترش بیشتری پیدا کرد و علاوه بر تخصیص اعتبارات، تخصیص بخش بزرگی از نیروی کار (بخش دولتی اقتصاد) کشور را نیز بر عهده گرفت. این امر عمدتاً برای پیشبرد سریع‌تر اصلاح ساختار دولت و همچنین پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد صورت گرفت.
در سال 1386 دولت نهم که چارچوب‌های برنامه چهارم توسعه و سازمان برنامه را هماهنگ و هم‌راستا با ایده‌های اقتصادی خود نمی‌دیدند شعبات استانی سازمان برنامه را از آن جدا و به استانداران سپرده و تشکیلات سازمان برنامه را منحل کرد و بعد از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و ادغام آن در نهاد ریاست جمهوری، دو معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت سرمایه انسانی و توسعه مدیریت تشکیل شد. در واقع پس از شصت سال، سازمان برنامه به‌ جای اصلاح ساختار با توجه به ضرورت آن، به صورت ناگهانی و بدون برنامه‌ریزی قبلی و برخلاف تجربه سایر کشورهای دارای نظام اقتصادی مختلط (برنامه و بازار) که حذف نهاد برنامه‌ریزی به آرامی و با برنامه‌ رخ داده، کنار گذاشته شد.
با آغاز کار دولت تدبیر و امید، در ۱۹ آبان ۱۳۹۳، با دستور رئیس‌جمهور و تصویب شورای عالی اداری با ادغام دو معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور احیاء گردید.

آسیب‌شناسی عملکرد سازمان در برنامه‌ریزی برای توسعه

اکثر نظریات توسعه و غالب مطالعات مبتنی بر مدل‌های اقتصادی بیان می کنند که ارتباط مستقیمی بین میزان توسعه‌یافتگی یک کشور و ایجاد نهادها وجود دارد. به ‌عبارت‌ دیگر کشورها و دولت‌هایی در روند توسعه موفق بوده اند که توانسته‌اند نهادهای لازم برای تحقق توسعه را به وجود آورده باشند.
معمولاً نهادهای موجود در یک محیط را به نهادهای رسمی و نهادهای غیررسمی تقسیم‌بندی می کنند. منظور از نهادهای غیررسمی، آداب، رسوم و عرف و هنجارهای یک جامعه است و منظور از نهادهای رسمی نهادهای سیاسی و حقوقی شامل نظام اجرایی، قانون‌گذاری، قضایی و مجموعه قوانین و قواعد رسمی کشور می باشد.
شاید بتوان ایران را مورد خاصی در این زمینه خواند که به‌رغم قدمت طولانی در ایجاد برخی نهادهای رسمی برای توسعه مطابق با تجربیات جهانی (البته با افت‌ و خیزهایی معمول) و شاید قبل از کشورهای شرق آسیا، روند مطلوبی را درزمینه توسعه کشور طی نکرده است.
در این خصوص در توجیه این موضوع می توان دو رویه را در پیش گرفت. اول اینکه این نهادها تأثیرگذاری لازم را نداشته‌اند و یا به شکل صحیح و همسو با روند توسعه کشور نبوده اند و یا سایر شرایط و عوامل محیطی مانع اثرگذاری آن‌ها در روند توسعه گردیده اند.
بهر حال هر کدام از این توجیه ها که قابل پذیرش باشند وجود نهادهای لازم برای توسعه را نفی نمی کنند و بسته به اینکه کدامیک از این توجیه ها صحیح باشند باید موانع و عواملی که مانع تاثیر آنها در روند توسعه کشور می شوند، رفع شوند.
هرچند که مجال بررسی کامیابی یا عدم توفیق نهاد برنامه ریزی (سازمان مدیریت و برنامه ریزی) در روند توسعه کشور در این نوشتار نیست اما به‌طور خلاصه می توان اشاره کرد که در برهه‌هایی از زمان این نهاد موفقیت های قابل‌توجهی داشته است و در برخی از برهه‌ها نیز با ناکامی مواجه بوده است. البته وجود خود این نهاد نیز در مواقعی با چالش همراه بوده است. به‌طور اجمال می توان گفت که هرگاه برآیند نیروهای موافق توسعه در جامعه بر شرایط مخالف توسعه برتری یافته، این نهاد نیز به‌عنوان یکی از ارکان توسعه از عهده وظیفه خود در پیشبرد توسعه برآمده است؛ بنابراین در وجود این نهاد به‌عنوان یکی از ابزارهای محوری توسعه شکی نیست. کما اینکه عدم وجود آن و وقفه 8 ساله و عدم ایفای نقش خود در روند توسعه آثار خود را نشان داد؛ اما اینکه چرا روند توسعه در کشور مطلوب نبوده است باید در عوامل دیگری جستجو کرد.
با توجه به موارد فوق در مورد ضرورت وجود سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و همچنین وظایف، اختیارات مأموریت‌های آن در زمینه های برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، توزیع منابع انسانی، آموزش و پژوهش، تولید آمار و اطلاعات، نظام فنی و اجرایی و رصد روند توسعه کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در سال 1393 از ادغام معاونت‌های برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و توسعه مدیریتی و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور تشکیل گردید. یکی از مهم‌ترین وظایف سازمان در حوزه توسعه، برنامه‌ریزی می باشد. با عنایت به تجربیات موجود در مورد ناتوانی مکانیسم بازار در تأمین ثبات کلان اقتصادی بدون نظارت آگاهانه، عرضه کالاهای عمومی با توجه به سهم آن‌ها در مصرف منابع کشور، نیاز به زمان طولانی برای ایجاد تعادل از طریق مکانیسم قیمت به علت سازمان نیافتگی بازارها در کشورهای در حال‌ توسعه، طولانی شدن فرایندهای هماهنگی از طریق مکانیسم بازار و زیان‌های ناشی از آن، وجود برنامه‌ریزی را ضروری می نماید تا بر مبنای آن بتوان با جریانی آگاهانه چگونگی رسیدن به اهداف معین و مشخص را با توجه به وضع موجود و امکانات در دسترس در چارچوب فعالیت‌های هماهنگ و مرتبط با یکدیگر و زمانی مشخص برای آینده پیش‌بینی کرد.
از بدو تأسیس این سازمان، برنامه‌های مختلفی با عناوین متفاوت تدوین و اجرا گردیده است که هرکدام از این برنامه ها در کلیه مراحل برنامه ریزی یعنی تهیه و تدوین، اجرا و پایش دارای نقاط قوت و ضعف خاص خود بوده اند.
در سال‌های بعد از انقلاب در آسیب‌شناسی نقش سازمان در مدیریت توسعه استان می توان به این نکته اشاره کرد که برنامه‌های طراحی و اجرا شده در کشور عمدتاً در سطح ملی و کشوری بوده و برای استان صرفاً برشی از برنامه ملی را در نظر می گرفتند. با توجه به اینکه هر یک از استان‌ها ویژگی‌های خاص خود را داشته اند لذا برش های استانی برنامه‌ها فاقد شرایط لازم برای اجرا در استان بوده اند و به‌ عبارت ‌دیگر شرایط محیطی هر استان در این برش ها نادیده گرفته می شد.
از سوی دیگر در درون استان نیز همانند کشور فقدان فهم مشترک در سطح مفاهیم توسعه، عدم وجود اطلاعات و آمارهای جامع و بهنگام و در دسترس، به مشارکت نگرفتن ذی‌نفعان و عدم حصول اجماع و توافق در برنامه های توسعه، نگاه بودجه ای به برنامه در دستگاه‌ها و بخش ها، تمرکزگرایی در برنامه‌ریزی، عدم جامعیت برنامه ها و عدم اولویت‌گذاری صحیح در اهداف برنامه و عدم آینده نگاری آسیب هایی بوده اند که میزان موفقیت برنامه‌ها در سطح استانی را به چالش می کشیدند.
با شروع تدوین برنامه چهارم و نگاه ویژه به استان ها، تدوین برنامه های مجزا برای هر استان شروع گردید و در ادامه آن اسناد توسعه ملی و نظریه پایه توسعه هر استان و برنامه آمایش سرزمین استان‌ها تدوین گردید. تداوم این رویه می‌توانست آسیب‌های برنامه های استانی را به حداقل برساند.
سیر تحول برنامه‌های استانی نشان می‌دهد که با گذشت زمان و اجرای برنامه‌های ملی و استانی و انباشت تجربیات در این زمینه روند طراحی و اجرا و پایش برنامه‌های توسعه استانی از یکنواختی و یک‌سویه نگری و نگاه تک‌بعدی و یکسان به همه استان‌ها به سمت برنامه‌های هدفمند متناسب با مقتضیات هر استان و ساماندهی مطلوب در طراحی و اجرای آن پیش می رود که در آن هر استان متناسب با شرایط و مقتضیات خود، اهداف کلان و کیفی را تعیین می کند. این شرایط که حاصل انباشت تجربه و کسب مهارت‌های هر استان در امر برنامه‌ریزی و به ‌عبارت‌ دیگر بلوغ برنامه‌ریزی در استان می باشد این نوید را می‌دهد که در سال‌های آتی سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها در روند توسعه استان نقش مؤثر و پررنگی را ایفا کنند.
در همین راستا در استان آذربایجان شرقی با تداوم این جریان و با افزایش دانش برنامه‌ریزی در سطح استان و بررسی آسیب‌ها و کاستی‌های برنامه‌های قبلی، از سال 1394 ضرورت تغییر نگرش به برنامه‌ریزی و متناسب‌سازی آن با نیازهای استان احساس گردید و با رجوع به تجربیات موجود در این زمینه و اجماع در بین تصمیم سازان و برنامه ریزان با توجه به شرایط و مقتضیات و نیازهای استان و همچنین ایرادات مربوط به برنامه‌ریزی جامع از قبیل نیاز به اطلاعات جامع، منابع فراوان و عدم وجود تجربه موفق این نوع برنامه‌ریزی در جهان، تهیه برنامه بر مبنای هسته‌های کلیدی (برنامه عملیاتی اقتصاد مقاومتی) در دستور کار قرار گرفت که عنوان “سند تدبیر توسعه” بر خود گرفت و مستندات آن تهیه‌ گردید و بصورت برنامه استانی در فرایند اجرا و پایش قرار گرفت. در شماره های آینده نشریه با توجه به اهمیت این برنامه به تبیین و تشریح آن خواهیم پرداخت.