داود حمیدی رزی – دانشجوی دکتری توسعه اقتصادی
تامین مالی شهرداری ها یکی از مسائل مهم در مدیریت شهری است و در کشور ما همواره مورد بحث و محل چالش بوده است. ملموس ترین آثار نبود استراتژی مناسب تامین مالی شهرداری ها در کشور ما در سال های اخیر مشاهده شد. در سال های اخیر با رکود بخش مسکن و کارهای عمرانی شهری، درآمد شهرداری ها که اغلب ناشی از تراکم فروشی و صدور پروانه های ساختمانی بود، به شدت کاهش یافت. پیامدهای این رکود به قدری ملموس بود که برخی از شهردار ی ها حتی قادر به پرداخت حقوق و دستمزد کارگران و کارمندان خود نیز نشدند و مشاهده گردید که در برخی موارد کارگران خواستار فروش ماشین آلات شهری برای پرداخت مطالبات خود شدند. با عنایت به موارد مذکور، سوالات بسیاری مطرح می شود؛ اینکه آیا فلسفه و مبانی نظری شهرداری ها و سازمان های (حکومت های) محلی در ایران غیرکارآمد و غیرعلمی است؟ آیا قوانین و مقررات در سطح سازمان، درست اجرا نمی شود و علت این مشکلات وجود مدیران شهری ناکارآمد در مجموعه شهرداری ها و مدیریت شهری است؟ بارها در کنفرانس ها و همایش های مختلف شهری مشاهده می شود که تقریبا تمامی مدیران شهری اعم از شوراها، شهرداران، معاونت های شهری و نخبگان دانشگاهی مدیریت شهری از نبود نظام تامین مالی پایدار برای شهرداری های کشور انتقاد می کنند! حال سوال این است که اگر قرار باشد چنین نظام و الگوی تامین مالی طراحی شود، مگر غیر از همین مدیران چه کسی چنین وظیفه ای دارد؟ حقیقت آن است این مدیران باید چنین الگویی را طراحی و اجرا کنند و فرافکنی در این مساله منجر به اتلاف منابع و زمان می شود. از سوی دیگر، یکی از مسائل مهمی که در سیستم مدیریتی کشور قابل مشاهده است، این موضوع است که در کشور ما مدیران به اندازه کافی و منطقی از اختیار و قدرت تصمیم گیری کافی برخوردار نیستند و این قدرت و اختیار توسط قوانین و مقررات، تبصره ها و بخش نامه های متعدد محدود می شود و در نهایت این عامل منجر به سلب خلاقیت از مدیران شده و باعث می شود مدیران خود را در چرخه های باطل بروکراتیک گم کنند.
مشکل معیوب بودن نظام و الگوی تامین مالی شهرداری ها در کشور ما بدون شک یک مساله سیستمی است و تجزیه و تحلیل موردی آن چالشی را برطرف نمی کند. حقیقت آن است که شهرها منبع صرفه های ناشی از مقیاس، محلی شدن و تراکم هستند. هم چنین شهرها در تدارک زیرساخت ها و خدمات، کارا عمل کرده و با جذب نیروی کار فرهیخته و ماهر باعث تخصصی سازی در امور می شوند.
از سوی دیگر، روند روبه رشد شهرگرایی در ایران تفاوت هایی عمده با بقیه دنیا دارد. در حالت کلی و جهانی، شهرنشینی یکی از شاخص های توسعه بوده و اساسا جریان حرکت تکاملی فرهنگ و تمدن، انسان را به سوی شهرنشینی سوق می دهد. اما روند شهرنشینی در ایران متاثر از : الف) تشدید شکاف درآمدی بین مناطق شهری و روستایی ، ب) متفاوت بودن امکانات و سرمایه گذاری ها و ج) سیاست ایجاد قطب های صنعتی است . بنابراین نحوه برخورد حکمرانان محلی در ایران با پدیده شهرگرایی باید متفاوت از بقیه دنیا باشد. هم چنین ماهیت شهرداری در ایران با دیگر کشورهای جهان متفاوت است ؛ «بدین ترتیب که تاکنون شهرداری ها نه به عنوان یک سازمان کاملا محلی، از استقلال عمل لازم برخوردار بوده اند و نه به عنوان یک تشکیلات دولتی، از حمایت های مالی دولت بهره برده اند که این خود، منشاء چالش های بسیاری برای شهرداری ها شده و به نظر می رسد برای رفع این چالش ها، نیاز به بازنگری نهادی دیده می شود».
در حالت کلی، منابع مالی شهرداری های جهان را از دیدگاه نوع منابع درآمدی می توان در چهار گروه دسته بندی نمود که عبارت هستند از : 1) مالیات های محلی ، 2) بهای خدمات ، 3) نقل و انتقال های دولتی و 5) استقراض از بانک ها و دولت . بررسی های انجام گرفته نشان می دهد که نقش و سهم هریک از گروه های فوق بستگی به سیستم حکومتی کشور و کیفیت حکمرانی ها دارد. در کشورهایی که به نوعی ماهیت سوسیالیستی با حکومت مقتدر مرکزی دارند، معمولا گروه نقل و انتقال های دولتی رقم عمده را در منابع مربوطه تشکیل می دهد، اما در کشورهای دارای حکومت غیرمتمرکز ، بیشترین اتکای شهرداری ها بر مالیات های محلی، بهای خدمات تنظیم شده است و سهم منابع مربوط به نقل و انتقال های دولتی بسیار محدود است. اصولا شهرداری های کشورهای پیشرفته با توجه به این که به صورت علمی منابع درآمدی خود را تعریف کرده اند و به صورت مدیریت واحد شهری اداره می شوند، به ندرت با معضل و مشکل کمبود منابع مالی مواجه هستند. ضمن این که به دلیل عملکرد شفاف شهرداری ها در مدیریت هزینه، مشارکت شهروندان در پرداخت های قانونی بالا می باشد. علاوه بر آن انتخاب شهرداران با رای مستقیم مردم، شهرداران منتخب را صرفا وام دار مردم کرده و از تاثیرپذیری سایر عوامل تا حدود زیادی مصون می باشند. در این شرایط شهرداران به برنامه ریزی بلندمدت مبادرت ورزیده و با مشارکت و همیاری شهروندان برای رسیدن به اهداف طراحی شده اقدام می نمایند. حال سوال این است که در میان انواع درآمدهای شهرداری ها، درآمدهای پایدار چه ویژگی های دارند؟ حداقل 5 ویژگی زیر را می توان ملاک پایدار بودن درآمد در نظر گرفت ، 1) منبع آن از بین رفتنی نباشد یا با از بین رفتن آن جایگزینی داشته باشد، 2) به طور پیوسته قابل وصول باشد ، 3) در دوره های مالی مختلف نوسان شدید نداشته باشد (برای مثال با نوسان قیمت نفت در کشور های نفتی) ، 4) همراه با افزایش هزینه ها افزایش یابد، و 5) موجب آسیب رساندن به توسعه شهری نشود (به عبارتی دیگر، آثار خارجی منفی نداشته باشد یا آثار خارجی منفی آن حداقل باشد). حال اگر بر درآمدهای حاصل از فروش تراکم، تخلفات ساختمانی و جرائم ماده صد توجه کنیم به راحتی متوجه خواهیم شد که این درآمدها هیچ کدام از ویژگی های درآمدهای پایدار را ندارند. این درآمدهای ناپایدار پیامدهای منفی بسیاری را برای شهر به ارمغان آورده اند. عدم استمرار برنامه های توسعه شهری، گسترش نامطلوب کالبد شهری، معطل ماندن منابع شهری که می توانست در خدمت تولید و اشتغال قرار گیرد، از جمله این پیامدهای منفی وابستگی به درآمدهای ناپایدار است.
ایجاد جریان درآمدهای پایدار برای شهرداری ها نتیجه یک عملکرد سیستم چرخشی پویای اقتصادی در شهرها است که هم از لحاظ نهادی، فرانهادی و هم از لحاظ ستادی، کارآمد و منطبق با اصول علمی و منطقی است. پرواضح است که ایجاد نهاد شوراها بدون تجزیه و تحلیل سیستمی و ایجاد ردیف های پایدار درآمدهای برای آن ها صورت گرفت و هم اکنون نیز شوراها شهردارها را ملزم به پرداخت برخی هزینه ها می کنند که خارج از قدرت و توانایی شهرداری هاست. بر طبق مطالعات تجربی و پژوهش های علمی برخی از مهم ترین کانال های ایجاد جریان مالی پایدار برای شهرداری ها عبارت هستند از : 1) مشارکت با بخش خصوصی در احداث پروژه های مدیریت و توسعه شهری و حمل ونقل عمومی ، 2) احداث و اجاره مجتمع های تفریحی ، توریستی و ورزشی ، 3) اقدامات نهادی برای اخذ درصدی از سود سالیانه شرکت های بیمه ، 4) معافیت شهرداری ها و سازمان ها و شرکت های وابسته به آن از پرداخت مالیات ، 5) برقراری عوارض بهینه برای کسب و کارهای جدید اینترنتی و آنلاین ، 6) بازیافت زباله های شهری و برقراری سیستم های تولید همزمان شهری به همراه تکمیل زنجیره ارزش افزوده در این بخش ، 7) اصلاح الگوی مصرف نهاده ها در بخش مدیریت شهری .
«برای مثال در ایران نیز بایستی همانند کشورهای توسعه یافته، هر واحد ساختمانی چه مسکونی و چه با کاربری های دیگر به مقدار زمینی که اشغال می کند عوارض پرداخت کند. همچنین برای مالکانی که بیشتر از یک ملک دارند عوارض به صورت تصاعدی بالا برود، به نحوی که از سوداگری جلوگیری کند و برای مالک ، مقرون به صرفه نباشد که ملک را نگه دارد. یکی از مشکلات در کلان شهرها به خصوص تهران، عدم توازن در الگوی مالکیت است. اجرای این طرح نیازمند ایجاد نظام شفاف اطلاعاتی به منظور دریافت عوارض از خانه های خالی و مالیات بر ارزش زمین است. مالیات بر ارزش زمین منجر به عدالت اجتماعی می شود چراکه کسانی که قیمت زمین آن ها بیشتر است مبلغ بیشتری باید پرداخت کنند. هر که زمینش ارزان تر است، کمتر پرداخت کند. در این صورت برای کسی توجیه اقتصادی ندارد که خانه خود را خالی نگه دارد؛ چون در هر صورت باید عوارض آن را پرداخت کند. در نتیجه مبلغ قابل توجهی نصیب شهرداری می گردد که علاوه بر تامین هزینه های عمرانی و جاری خود در قسمت های توسعه نیافته شهر، کیفیت خدمات شهری را بالا ببرد ».
