نگاهی به بحران صندوق های بازنشستگی و خوانش راهکارهای برون رفت

بحث رفاه و عدالت اجتماعی همواره در تمامی جوامع من جمله ایران مطرح بوده است. اگرچه که قدمت این موضوع در دنیا به قرون 18 و 19 برمیگردد، در جوامع غربی در ابتدا در اواسط قرن نوزدهم با توجه ِ دول اروپایی به امنیت و حفاظت از نیروی کار و پس از آن از اواخر همین قرن، استقرار نظام بیمه‎های اجتماعی وپشتیبانی از طرح های بیمه های درمانی و بازنشستگی خصوصا در زمان صدارت بیسمارک در آلمان و همچنین در اوایل قرن بیستم میلادی تدوین قوانین کار و اشتغال و پوشش طرح های ناشی از کار و بیکاری و سالخوردگی سبب شد تا دولت ها به وسیله ی نظام تامین اجتماعی در جهت تحقق رفاه و عدالت اجتماعی گامی سترگ بردارند. دولت های رفاه با هدف رهایی از فقر، بازتوزیع درآمد ، بهبود وضعیت اجتماعی و بیمه در برابر خطر و ریسک به وجود آمده اند. اگرچه که پیدایش نظام های تامین اجتماعی قدمتی دیرینه دارد، اما ارائه ی طرحی با عنوان New Deal یا به اختصار ND در بحران های اواسط قرن بیستم نقطه ی عطفی در بخش حمایتی و بیمه ای نظام رفاه و تامین اجتماعی محسوب میگردد. طرح بیمه های اجتماعی در انگلستان سنگ بنای کمک های اجتماعی را بنا نهادهاست و در آلمان، پایه گذار بیمه های اجتماعی شده است.
چنین تحولات گسترده ای در اروپا راه خود را به سایر کشورها نیز پیدا کرد و از آسیا تا امریکای لاتین را تحت تاثیر قرار داد. در ایران نیز بیش از یک قرن است که از شکل گیری این نظام میگذرد، بر همین اساس برای نخستین بار در سال 1287 در دوره ی حکومت قاجاریه قانونی تحت عنوان قانون وظایف به تصویب رسید و سنگ بنای نظام تامین اجتماعی در ایران شکل گرفت.
همانطور که گفته شد نظام های تامین اجتماعی در کشورهای توسعه یافته درست در برهه های بحرانی توانسته اند گسترش و توسعه یابند. در واقع بحران اقتصادی برای کشورهای در حال توسعه ای هم چون ایران میتواند به منزله ی فرصتی تلقی گردد که به منظور آن، بنابر مطالعات انجام شده توسط صندوق بازنشستگی کشوری ، سیاست های ناکارا حذف شده و یا کاهش یابند و در عوض ِ آنها از سیاست هایی حمایت شود که سبب رشد اقتصادی در بلند مدت و مدیریت ریسک ها میگردد. به عبارت بهتر از آنجا که تامین اجتماعی هر نوع بیمه اجتماعی یا کمک اجتماعی است که موجب امنیت بخشیدن به مردم در برابر شوک های اقتصادی میگردد، در ایران نیز تامین اجتماعی به عنوان سازمانی که نماد نظام تامین اجتماعی ایران قلمداد میشود با همین هدف شکل گرفته است. تامین اجتماعی با کارکرد ِ کاهش فقر، تسریع رشد اقتصادی، افزایش رفاه، کاهش و مدیریت ریسک به وجود آمده است. بیمه های بیکاری و از کارافتادگی، بازنشستگی ، بیمه ی عمر، مستمری ِ بازنشستگان و دیگر مواردی از این قبیل تشکیل دهندهی مخارج تامین اجتماعی هستند. رشد درآمد و درجه توسعه یافتگی کشورها، ویژگی های جمعیتی و ترکیب سنی جمعیت از جمله عوامل موثر بر مخارج تامین اجتماعی هستند. از آنجا که مستمری بازنشستگان بخش عمده ی مخارج تامین اجتماعی را تشکیل میدهد توجه به سهم این بخش بسیار حایز اهمیت است. همچنین به طبع آن عامل سن بازنشستگی مهمترین عامل در تعیین ِ میزان ورودی و خروجی صندوق ها به حساب می آید، از این رو است که این عامل در تمامی کشورها همواره در راس توجه قرار گرفته است.
به این دلیل که افزایش سن بازنشستگی میزان ورودی و منابع صندوق ها را افزایش و از طرفی پرداخت مستمری را به تاخیر می اندازد و سبب کاهشِ تعداد سال های پرداخت مستمری از طرف صندوق ها به بازنشستگان میگردد در کشورهای توسعه یافته این عامل در تمامی ادوار در تیررس نگاه دولت ها و سیاستگذاران بوده است؛ اما نکته ی مهم آنجاست که اگرچه میانگین سن بازنشستگی در کشورهای توسعه یافته حدود 66 سال است این سن در ایران در طول سال ها با نوسانات بسیار محدودی در حدود 51 سال ثابت بوده است. این خود به وضوح اختلاف قابل ملاحظه در رقم ِ تعداد سال های پرداخت مستمری ِ بیشتر در ایران و جهان را آشکار میکند. این نکته نیز حایز اهمیت است که در کشورهایی با سطح رفاه و البته سن بازنشستگی به مراتب بالاتر از ایران تنها به مدت 4 سال بازنشستگان از حقوق بازنشستگی برخوردار هستند و این در حالی است که در ایران به طور متوسط به مدت 19 سال مستمری بازنشستگی پرداخت میشود و جالب آنکه مطالعات اخیر صندوق بازنشستگی کشوری نشان داده است: چنانچه کلیه ی حق بیمه های پرداخت شده در طی سی سال اشتغال ِ فرد به نوعی سرمایه گذاری شوند که نرخ بازده آنها تنها یک درصد بیش از متوسط نرخ تورم سالیانه ی کشور در بلندمدت باشد، حق بیمه ی انباشت شده و بازده آن تنها کفاف 6 سال مستمری ِ فرد بازنشسته را خواهد داشت. حال با توجه به قوانینی همچون بهره مندی همسر از حقوق بازنشستگی پس از فوت بازنشسته و همچنین توجه به سن امید به زندگی در ایران که تقریبا 75 سال است میتوان گفت بین 25 تا 27 سال صندوق های بازنشستگی به بازنشستگان مستمری پرداخت می کنند و این رقم در قیاس با رقم ِ کفاف ِ 6 ساله ی مستمری رقم بسیار بزرگ و قابل تامّلی است.
علاوه بر اصلاحات پارامتریک ِ یادشده، اصلاحات ساختاری نیز از نظر اقتصاددانان مغفول واقع نشده است. از آنجا که کارکرد صندوق های بازنشستگی دریافت و پس انداز ِ درصدی از حقوق ِ حقوق بگیران در دوره ی اشتغال و بازپرداخت در دوره ی بازنشستگی و ارائه ی خدماتی از جمله بیمه‎های درمانی ، حوادث و … است امّا چگونگی کارکرد این صندوق ها با توجه به نااطمینانی و ریسک نسبت به آینده، سن اشتغال و بازنشستگی و سن فوت و بسیاری عوامل دیگر در کشورهای مختلف متفاوت است و هر یک را به نوعی با مشکل پایداری صندوق های بیمه ی اجتماعی مواجه کرده است. تقریبا تمامی کشورها با معضل پایداری صندوق های بیمه ای مواجه بوده اند. این پایداری صندوق های بازنشستگی در ارتباط تنگاتنگ با شیوه های تامین مالی صندوق ها قرار دارد. درواقع گزینش هر یک از روش های سه گانه ی تامین مالی به منظور دریافت ِ منابع ِ درآمدی درجهت پرداخت تعهدات و هزینه ها به گام برداشتن در جهت پایداری صندوق های اجتماعی کمک خواهد کرد.
به طور کلی صندوق های بازنشستگی از دو منظر شیوه ی تامین مالی و همچنین تعیین ِ مزایا قابل بررسی هستند؛ صندوق ها از منظر شیوه های تامین مالی به سه دسته تقسیم میشوند: روش تعادل سالانه یا سیستم توازن درآمد با هزینه یا PAYG و دیگری سیستم مبتنی بر اندوخته گذاری کامل یا FF و روش سوم روش اندوخته گذاری جزیی یا PF است. در روش اول (PAYG)کسورات شاغلین ِ یک نسل صرف مستمری بازنشستگان نسل قبل میشود و تعهد داده میشود بیمه پردازان از مستمری مناسب در هنگام بازنشستگی برخوردار شوند. این سیستم درواقع دارای بازتویع بین نسلی است. در روش دوم (FF) تمامی حق بیمه ی دریافت شده از بیمه پردازان سرمایه گذاری میشود و مزایای بازنشستگی متناسب با مشارکت فرد و احتساب سود و زیان و کسر هزینه ها در دوره ی بازنشستگی پرداخت میگردد. از آنجا که این سیستم بسیار متاثر از نوسانات اقتصادی است، در کشورهایی که دچار بی ثباتی اقتصادی هستند راهگشا نخواهد بود. روش سوم نیز که روش اندوخته گذاری جزئی است مابین دو روش قبلی عمل میکند به گونه ای که این سیستم بخشی از درآمدها را به پرداخت هزینه ها و بخشی دیگر را به سرمایه گذاری اختصاص میدهد.
همچنین از منظر تعیین مزایا نیز دو دسته ی مجزا وجود دارد: سیستم های مبتنی بر مزایای معین(DB) و سیستم های مبتنی بر حق بیمه ی معین(DC). در مورد اول همه ی بیمه شدگان فارغ از آنکه بین پرداختی و دریافتی ِ فرد ِبیمه شده تفاوتی باشد، همه از یک میزان مستمری بهره مند خواهند شد و خطرات ناشی از بحران ها و نااطمینانی ها متوجه صندوق یا دولت خواهدبود. در مورد دوم میزان مستمری از قبل تعیین نمی شود و تنها حق بیمه است که به صورت فنی تعیین میگردد و میزان پرداخت در زمان ِ بازنشستگی از سوی صندوق ها به بازنشسته، متاثر از عواملی چون مقدار اندوخته شده توسط فرد و احتساب سود و زیان ها و کسر هزینه های اداری صندوق ها خواهد بود؛ به همین دلیل خطرات ناشی از ریسک به خود فرد انتقال خواهد یافت. این مورد همان برنامه های بازنشستگی انفرادی امروزی است؛ اما امروزه از سیستم دیگری با عنوان سیستم حق بیمه ی معین صوری یا NDC نیز یاد میشود که درواقع در آن دریافتی از شاغلان فعلی، پرداخت ِ بازنشستگان ِ فعلی را تامین مالی میکند، و این درحالی است که حق بیمه های پرداختی سرمایه گذاری نمیشوند. همانطور که گفته شد انتخاب هر یک از این سیستم ها میتواند به نوبه ی خود گامی برای دستیابی به پایداری صندوق ها بیمه ی اجتماعی باشد.
ایران از جمله کشورهایی است که از سیستم PAYG در تامین مالی و از سیستم مبتنی بر مزایای معین یا DB استفاده برده است. اما نکته اینجاست که با شروع به کار سیستم های DB در ابتدای به امر که میزان ورودی ها با نسبت ِ خوبی بر مقدار خروجی صندوق ها می چربد صندوق ها شروع به سرمایه گذاری و ذخیره ی منابع می کنند اما این اقدام در ایران در برهه های زمانی ِ متفاوت با مشکلات متفاوتی مواجه بوده است که هر یک به نحوی مانع از سرمایه گذاری در بخش های مختلف شده اند و به این صورت در طی سالها رفته رفته منابع صندوق ها از یک طرف کاهش یافته و حتی از طرف دیگر بدهی دولت به صندوق ها نیز رو به افزایش گذاشته است و به این صورت پایداری صندوق ها را با مشکل مواجه ساخته است.
اما آیا با توجه به نکات گفته شده در زمینه ی لزوم ِ اصلاحات پارامتریک و ساختاری، در کشوری که المان های توسعه خواهی و عدالت اجتماعی در ابعاد خرد و کلان ِ آن هنوز به خوبی ریشه ندوانیده است و جنبه های حمایتی ِ سازمان های بیمه ای ِ آن روز به روز افزونتر شده و در گذشته ی نه چندان دور در جهت وضع ِ قوانینی تسهیل کننده در بازنشستگی های زودرس و تصویب قوانینی سهل انگارانه در راستای کاهش منابع و افزایش مخارج سازمان تامین اجتماعی به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی که از متولیان اصلی برقراری عدالت اجتماعی است گام برداشته است، میتوان تنها با اصلاح پارامترهای اساسی و تغییر نظام صندوق ها از منظر تعیین مزایا، انتظار برون رفت از بحران صندوق های بازنشستگی را داشت؟