نفرین نفت

سعیده شفیعی- هدی پناهی نژاد

چرا بخش خصوصی در کشورهای نفت خیز ضعیف است

شواهد تاریخی
برخی از نظریه پردازان اقتصادی معتقدند که افزایش سرمایه گذاری بهترین راه افزایش تولید آتی است. در دهه های 1950 و 1960 ، این ایده ، پایه تئوری توسعه اقتصادی را که تحت عنوان « بنیادگرایی سرمایه داری » شناخته می شود ، ایجاد کرد. طبق این نظریه ، تفاوت در میزان ذخیره سرمایه ، عامل اصلی تفاوت در سطح تولید ملی است. در دهه های 1950 و 1960 ، تئوری رشد نئوکلاسیک و تحقیقات رشد نشان داد که الگو های متفاوت سرمایه گذاری و تشکیل سرمایه ، عامل اصلی فقر یا ثروت کشورها نبوده است. این تحقیقات نشان داد ، بهبود تکنولوژی ( نه تجمیع سرمایه ) منجر به بهبود سطح زندگی در بلندمدت می شود.
برخلاف نظرات اولیه ، مطالعات بسیاری نشان داده اند که وابستگی بیشتر به منابع ملی یا منطقه ای به رشد اقتصادی کمتری می انجامد. کشورهای غنی در منابع ، لزوماً عملکرد اقتصادی مناسبی ندارند و این وضعیت به ویژه در کشورهای در حال توسعه کاملاً مشهود است. اقتصاددانان توسعه در دهه های 1950 و 1960 راجع به آثار منفی بالقوه که یک تولیدکننده منابع طبیعی را تهدید می کرد ، نگران شدند.

مطالعات اولیه
در ابتدا نگرانی توسط پربیش و سینگر مطرح شد. آنان معتقد بودند صادرکنندگان مواد اولیه ( پیرامون ) از مبادله با کشورهای صنعتی ( مرکز ) زیان خواهند کرد ، زیرا شرایط مبادله برای آن ها مدام بدتر می شود. سایرین این اثر منفی را با بحث بر سر این که پیوندهای ایجاد شده از صادرات محصولات اولیه در اقتصاد نسبت به محصولات تولیدی محدود است ، نشان داده اند. در دهه 1970 ، توجه ها به تجربه کشورهای صادرکننده نفتی جلب شد و این بحث پیش آمد که درآمد کلان نفت می تواند اثر منفی بر توسعه کشورهای صادرکننده داشته باشد. از این رو صادرکنندگان نفت به صورت ویژه برای بررسی فرضیه اثر منفی منابع مورد مطالعه قرار گرفتند. تحقیقات نشان داد برخی کشورهای عضو اوپک رابطه ای منفی بین درآمد نفت و تولید ناخالص ملی در بلندمدت و همچنین بین درآمدهای نفت و سرمایه گذاری در کوتا ه مدت را تجربه کرده اند ، برای نمونه در عربستان ، مکزیک و ونزوئلا ، نرخ رشد کمتری نسبت به متوسط نرخ رشد تولید ناخالص داخلی سالانه به ثبت رسیده است. می دانیم که در میان اقتصاددانان ، مکزیک به عنوان نمونه خوبی از اثر منفی منابع شناخته می شود.
بعد دیگری از اثر منفی منابع ، به جز اثر منفی بر رشد ، رواج فقر و وضعیت نامناسب کشورهای صادرکننده نفت ، گاز و مواد معدنی در کاهش فقر است. محققان زیادی تأکید دارند که فزونی منابع به بدتر شدن نابرابری درآمدی می انجامد.

مفهوم نفرین منابع
محققان متفاوت از این دیدگاه که کشورهای فقیر از نظر منابع ، اغلب رشد اقتصادی بهتری نسبت به کشورهای دارای منابع داشته اند حمایت می کنند. در این بین ، ساچز و وارنر در سال 1995 با یافتن رابطه منفی بین فزونی منابع طبیعی و رشد اقتصادی نشان دادند که به جز چند استثنا ، مزایای بالقوه درآمد نفت و سایر منابع طبیعی در بیشتر کشورها محقق نشده اند و کشورهای صادرکننده نتوانسته اند درآمد منابع طبیعی را برای رسیدن از مرحله « در حال توسعه بودن » به « بازارهای درحال ظهور » به کار برند. این نتیجه ضعیف ، اولین بار در دهه 90 « نفرین منابع » ( Resource Curse ) نامیده شد.
نفرین منابع به پارادوکسی که کشورها با فزونی منابع طبیعی به ویژه منابع تجدیدناپذیر ، رشد اقتصادی کمتر و دست آوردهای توسعه ای ضعیف تری نسبت به کشورهای با منابع طبیعی کمتر دارند اشاره دارد. از دیگر ویژگی های نفرین منابع می توان به موارد ذیل اشاره کرد :
• استانداردهای کلی زندگی در کشورهای وابسته به نفت و منابع معدنی ( با توجه به درآمد سرانه آنها ) کم است.
• سطوح بالاتر وابستگی به منابع معدنی همبستگی بالایی با نرخ فقر بیشتر دارد.
• کشورهای وابسته به نفت و مواد معدنی از نرخ بالای مرگ و میر و امید به زندگی پائین آسیب می بینند.
• کشورهای وابسته به نفت با نرخ بالای سوء تغذیه کودکان ، میزان پائین مخارج زندگی بر سلامت ، نرخ پایین ثبت نام در مدارس ابتدایی و راهنمایی و نرخ پایین سواد بزرگ سالان روبه رو هستند.
• وابستگی به مواد معدنی با نابرابری درآمدی همبستگی بالایی دارد.
• دولت های نفتی و منابع معدنی نسبت به شوک های اقتصادی آسیب پذیر هستند.
• دولت این کشورها از نرخ بالای فساد ، دولت مستبد ، بی اثری دولت و جنگ داخلی رنج می برند.

برای توضیح علل ایجاد نفرین منابع ، اشاره می شود که در صنایع استخراجی مانند نفت و گاز ، درآمد نسبت به هزینه تولید بسیار بیشتر است و به این ترتیب ، به کسانی که منابع را کنترل می کنند ، رانت می رسد. این رانت می تواند بیانگر یک نعمت مهم و بالقوه برای یک کشور باشد ولی همزمان منبع سوءتدبیر و خارج کردن بخش خصوصی از میدان اقتصاد نیز به شمار می رود. این که دقیقاً چگونه درآمدهای نفتی رشد اقتصادی را کند می کند یا مکانیسم انتقال از رانت به رشد ، یک موضوع کاملاً آشکار و قطعی نیست. حداقل پنج مکانیسم محتمل وجود دارد که از طریق آن ها رانت می تواند رشد و تقویت بخش خصوصی را به تعویق بیاندازد.

1- بیماری هلندی
تجربه هلند در دهه 1970 پس از کشف میدان گازی ، منجر به ایجاد « بیماری هلندی » ( Dutch Disease ) شد. این بیماری به صورت محدود شدن بخش مبادلاتی غیرهیدروکربنی پس از افزایش ارزش نرخ ارز داخلی رخ داد. معمولاً آثار بیماری هلندی ناشی از صادرات منابع طبیعی ، می تواند مانع رشد در بخش تولید شود. بخش تولید به عنوان بخشی در نظر گرفته می شود که گسترش آن آثار مثبت بهره وری ایجاد کرده و منجر به افزایش بازده می شود. رشد کندتر در بخش تولید ، به علت رقابت برای نیروی کار و سرمایه از بخش منابع و رشد ثانویه در بخش غیرقابل مبادله ، منجر به کاهش پتانسیل اقتصادی رشد پویا می شود. همچنین اگر تغییرات یادگیری و بهره وری عمدتاً در بخش صادرکننده منابع هیدروکربنی رخ دهد ، یا این فعالیت ها اثر خارجی ایجاد کنند ، رشد بلندمدت اقتصادی ممکن است از این طریق آسیب ببیند.
در رابطه با صادرات منابع طبیعی ، جریان درآمد کلان ناشی از صادرات ، فشار فزاینده ای را به نرخ ارز وارد می کند و همچنین به افزایش شدید در تقاضای داخلی نسبت به توانائی کشور به عرضه آن میزان تقاضا می انجامد. افزایش تقاضا از بخش بودجه عمومی و جایی که درآمد به بخش بانکداری داخلی وارد می شوند نشأت می گیرد. افزایش تقاضا در عوض قیمت کالاهای غیرمبادلاتی را افزایش می دهد و منجر به افزایش ارزش بیشتر نرخ ارز داخلی می شود.
ترکیب این آثار عموماً به کاهش شدید در رقابتی بودن صادرات غیرنفتی ، انتقال منابع داخلی به بخش های غیرمبادلاتی و تخریب تنوع و تعادل در اقتصاد داخلی می انجامد. شواهد بیماری هلندی تقریباً در تمامی کشورهایی که نفت نقش مهمی را در اقتصادشان بازی می کند مشاهده شده است. به این ترتیب می توان نتیجه گیری کرد که بیماری هلندی به وضعیتی اطلاق می شود که در آن افزایش در قیمت کالا ( مانند نفت ) دستمزد واقعی را افزایش داده و نرخ ارز داخلی را گران تر کرده و به این ترتیب رقابت پذیری ، همچنین تولید و صادرات سایر بخش ها را کاهش می دهد. در بیماری هلندی ، ارزش گذاری بیش از حد نرخ ارز منجر به تضعیف رقابت پذیری بین المللی می شود. به طور خلاصه ، درآمد حاصل از منابع طبیعی ، ساختار صنعتی را تغییر می دهند که معمولا منجر به کاهش بهره وی و توسعه می شود.

2- رانت جویی
فرصت های جدید درآمدی ناشی از رانت منابع طبیعی به رانت جویی می انجامد. رانت جویی را می توان جست وجوی رانت با هزینه های اجتماعی کلان تعریف کرد. ذکر این نکته ضروری به نظر می رسد که رانت گاه می تواند در خدمت بخش تولید قرار گیرد و به توسعه ملی کمک کند ، بنابراین اقتصاددانان تنها برخی از انواع رانت جویی را فساد می نامند. مکانیسمی که از طریق آن افزایش رانت منابع طبیعی می تواند به رشد آسیب برساند زمانی است که کارآفرینان بخش خصوصی از استعداد خود برای انجام فعالیت رانت جویی به جای اداره بنگاه های مدرن بهره می برند که این وضعیت منجر به کاهش تولید می شود. در اقتصادهای دارای منابع طبیعی ، افراد ماهر می توانند بیشتر از آن که از ایجاد یک تجارت جدید بهره برند ، از تبدیل شدن به بوروکرات یا لابی کننده نفتی بهره ببرند. از آن جا که این وضعیت به جای افزایش کیک ( تولید ناخالص داخلی ) ، به بازتوزیع کیک موجود می انجامد ( که حتی ممکن است به علت تلاش برای بازتوزیع کاهش نیز یابد ) ، از نظر اجتماعی هزینه بردار است.
فعالیت های رانت جویانه بنابراین مانع افزایش خالص در درآمد جامعه می شوند. هرچه افراد بیشتری در فعالیت های رانت جویانه شرکت کنند ، درآمد بیشتر کاهش می یابد. مشکل اصلی از جنگیدن برای دستیابی به رانت نشأت نمی گیرد بلکه از این جا نشأت می گیرد که منابع مردمی که برای دستیابی به رانت بیشتر تلاش می کنند ، می تواند در جاهای دیگر به کار گرفته شود. رانت ها محرک های تغییریافته ای برای کارآفرینان ایجاد می کند و ( وقتی آثار خارجی در تولید وجود دارد ) دارا بودن منابع بیشتر می تواند در واقع به کاهش خالص درآمد بینجامد. در بسیاری از کشورهای دارای منابع طبیعی ، رقابت بریای رانت منجر به ایجاد جنگ شده است.

3- حمایت
وجه سیاسی- اقتصادی دیگری از نفرین منابع ، حمایت است. منظور از حمایت ، استفاده از منابع دولتی برای حفظ قدرت سیاسی است که منجر به تضعیف بخش خصوصی نیز می شود. زمانی که سیاستمداران مناصب سیاسی را با هدف نفع شخصی به دست می آورند ، حمایت تبدیل به نوعی از فساد می شود.
مشکل اصلی در مدل حمایت این است که افزایش رانت منابع طبیعی هم فرصت و هم محرک بیشتری برای هزینه کردن حامیان سیاسی برای باقی ماندن در قدرت ایجاد می کند. در نتیجه ، سیاستمداران سیاست هایی را برمی گزینند که احتمال باقی ماندن آن ها در قدرت را افزایش دهند. برای این کار ، می توانند کسانی را در امور به کار گیرند که از آن ها حمایت سیاسی به عمل آورن د ، نه از بخش خصوصی توانمند.
به همین دلیل تامین مالی عمومی غیرشفاف شده و فساد در بین نخبگان و بوروکراسی شایع می شود. علاوه بر موضوع اشتغال در بخش عمومی ، سیاست مداران ممکن است در پروژه های که بازده سیاسی و نه اقتصادی دارند ، سرمایه گذاری کنند. هر دو نوع فعالیت ممکن است به افزایش مخارج عمومی و ناکارایی بینجامد و این فعالیت ها ، ساختار و ترکیب بودجه عمومی را تحت تاثیر قرار می دهند.
از دیگر سو ، توسعه بخش منابع طبیعی ، انتظارات را در بین جمعیت افزایش می دهد. بنابراین این وضعیت دولت را وادار می کند تصمیماتی اتخاذ کند که نمایانگر پاسخ سریع به مطالبات رای دهندگان است. همچنین هزینه کردن درآمدها به طور سریع معمولاً منجر به انحراف مسیر اقتصاد می شود زیرا فرصت کمی برای اقتصاد وجود دارد تا به صورت طبیعی خود را تطبیق دهد.

4- تخریب نهادها
در نهایت فزونی منابع ممکن است به نهادها آسیب برساند که درنهایت منجر به جلوگیری از رشد اقتصادی می شود. به عنوان نمونه ، رانت ، نهادهای اجتماعی و سیاسی یک کشور را به صورت رانتیر درمی آورد. دسترسی به منابع طبیعی امکان حمایت را فراهم می کند که در جای خود به رقابت ، موشکافی و تعقیب قانونی کمتر می انجامد و بنابراین دموکراسی را در جامعه با چالش مواجه می کند. علاوه براین ، کشف منابع طبیعی و افزایش ناگهانی در درآمد ممکن است نیاز به مدیریت اقتصادی مناسب را کاهش دهد و کیفیت نهادها را نیز کم کند. مکانیسم های رانت جویی و حمایت هر دو نشان می دهند نفرین منابع به نهادها مشروط است ؛ یعنی کشورهایی که نهادهای ضعیف تری دارند بیشتر از نفرین منابع آسیب می بینند. این موضوع از جنبه تخریب نهادی که می گوید منابع ، نهادها را تخریب می کنند متفاوت است. تخریب نهادهای کلیدی با جنبه رانت جویی و حمایت متفاوت است ، در رانت جویی تأکید بر نهادهایی است که کارآفرینان بخش خصوصی را از فعالیت رانت جویی بیرون می کشند و در حمایت ، تأکید بر نهادهایی که سیاستمداران را پاسخ گو می کند.

5- درآمد پرنوسان
در ادبیات نفرین منابع ، نوسان درآمد یکی از علل نفرین منابع ذکر می شود. بحث اصلی این است که درآمد حاصل از منابع بسیار متغیر است. این نوسان دنبال کردن یک سیاست مالی محتاطانه را مشکل می کند. همچنین این نگرانی وجود دارد که درآمد بادآورده پرنوسان صادرات ، به جای سرمایه گذاری ، صرف مخارج جاری دولت شود.

نقش نهادها
نورث (1981) نهادها را به عنوان قوانین بازی در جامعه تعریف می کند و این قوانین ساختار محرک های تغییر افراد چه سیاسی ، اجتماعی یا اقتصادی را شکل می دهد. برای پیوند اصطلاح نهادها به دولت ، باید دولت را به عنوان زیرمجموعه ای از نهادها که آشکارا به نهادهای سیاسی یا قوانین بازی سیاسی می پردازد تعریف کرد.
به این ترتیب ، تحلیل های بالا چه موضوعی را راجع به نوع نهادهایی که باید برای کاهش اثر منفی رانت منابع به کار گرفته شوند توضیح می دهد؟ از جنبه رانت جویی ، نفرین منابع تنها در کشورهایی که نهادهای طرفدار غارتگران دارد رخ می دهد ولی در کشورهایی که نهادهای دوستدار تولیدکننده دارند اتفاق نمی افتد.
یک راهکار سیاستی برای حل نفرین ناشی از رانت جویی این است که بازده تولید بخش خصوصی را افزایش دهیم و به این ترتیب تعداد کمتری از کارآفرینان رانت جو می شوند. نهادها در قالب قوانین و فرآیندها برای تحریف توسعه بخش خصوصی در این راهکار کلیدی هستند. اگر بتوان به صورت کارا درآمد بادآورده را در تحصیل یا ایجاد تجارت به کار گرفت ، این مشکل کاهش می یابد.
از جنبه حمایتی ، نهادهای کلیدی برای از بین بردن نفرین نهادهایی هستند که تخصیص منابع را کنترل می کنند. مشکل اصلی در این رابطه این است که افزایش رانت منابع طبیعی هم فرصت و هم محرک بیشتری به دولت ها برای پرداخت به حامیان سیاسی برای باقی ماندن در قدرت می دهد. به زبان دیگر ، آن چه در این جا اهمیت دارد نهادهایی هستند که از طریق آن ها ، سیاستمداران برای استفاده از منابع عمومی پاسخ گو می شوند یعنی نهادهایی که توانایی سیاستمداران را برای حفظ قدرت سیاسی و ثروتمندشدن از طریق اموال عمومی محدود می کند.
از آن جا که هم حمایت و هم رانت جویی قلب نفرین منابع هستند ، برخی نهادها برای حفظ جامعه از نفرین منابع مفید هستند. این نهادها عبارتند از نهادهایی که کارایی بخش خصوصی را ارتقا می دهند و نهادهایی که پاسخ گویی بخش عمومی را بهبود می بخشند.
اولین نوع ، احتمال دسترسی بخش خصوصی به منابع را محدود و دومی نهادهایی هستند که احتمال دسترسی مقامات دولتی را محدود می کند. این نهادها سطح بالا هستند یعنی نهادهایی که قوانین تخصیص موقعیت در جامعه را تحت تاثیر قرار می دهند. همان طور که این نهادها سطح بالا هستند (مانند نهادهایی که حقوق مالکیت را حفظ می کنند ) و برای معاملات اقتصادی ضروری هستند ، نهادهای سیاسی دست بالا هم وجود دارد. این که دولت به شهروندان خود پاسخ گو باشد ، نمایانگر یک قانون دولتی دست بالا است ، اما فرآیندهای ویژه ای که به توزیع قدرت بین مقامات مالیاتی مختلف می پردازد یک مکانیسم دولتی دست پایین تر است. بنابراین تئوری قالب نفرین منابع بر اهمیت تمرکز بر بهبود نهادهای دست بالا در کشورهای دارای منبع می پردازد و نه موضوعات نهادی بخشی دست پایین.
نگاه جدید براین باور است که نتایج خوب به دست آمده منابع نفتی و معدنی مستلزم دارا بودن نهادها ( و همچنین حاکمیت ) خوب و مناسب است. تاکید بر نهادهای خوب به عنوان متغیری نویدبخش ، بین اقتصاددانان نهادگرا با تاکید براین که نهادها عملکرد اقتصادی را مشروط می کنند مورد پشتیبانی قرار گرفته است.
پیش از این اشاره شد که نتایج ضعیف در قالب نفرین منابع ، از رانت اندوخته شده در دست دولت نشأت گرفته است. رانت مقامات دولتی را برای مشارکت در تصمیم گیری های از نظر سیاسی منطقی و از نظر اقتصادی ناکارآمد تشویق می کند. اشتباهات آشکار سیاسی بیانگر استراتژی های سیاسی منطقی سیاستمداران و بوروکرات هایی هستند که به محرک های ایجاد شده توسط رانت منابع پاسخ داده اند. در این فضا ، بحث می شود که نهادها ممکن است بتوانند از نتایج منفی جلوگیری کنند ؛ در صورتی که بتوانند برای رفتار غارتگران قدرت های سیاسی ، حد و مرزی تعیین کنند.

جمع بندی و نتیجه گیری
نتیجه گیری ساده است. در کشورهایی که نهادها خوب هستند ، سیاستمداران کمتر می توانند برای تاثیرگذاری بر نتایج انتخابات دست به اقدامی بزنند. در کشورهایی که نهادها بد هستند ، محرک های نامناسب سیاسی غلبه خواهد یافت و آثار نامناسبی بر تولید اقتصاد ایجاد خواهد شد. به همین ترتیب ، توصیه های سیاستی نیز ارائه می شوند. کشورها باید کیفیت نهادهای خود را برای تضعیف آثار منفی سیاسی-اقتصادی استخراج منابع طبیعی افزایش دهند. مفهوم این نتیجه گیری به نظر روشن ، اصلاً آشکار نیست. چه نهادهایی باید در کشورها توسعه یابند و از آن مهم تر این که چگونه این اقدام باید انجام شود؟
واقعیت این است که هیچ توضیح یکتایی راجع به این که چه چیز به جای نفرین ، نعمت منابع را ایجاد می کند وجود ندارد. علاوه بر این ، وجه دیگری از این تحقیق به تمایز گذاشتن بین سیاست اقتصاد کلانی که ممکن است شرایط را بهتر یا بدتر کند برمی گردد و این که اصلاً چرا برخی سیاست های خاص انتخاب شده اند. بنابراین مساله فقط چگونگی مکانیسم های پنج گانه شکل گیری نفرین منابع نیست بلکه چرایی ایجاد فضا برای تحقق آن مکانیسم ها نیز هست.
نبود شفافیت در زمینه مکانیسم های انتقال ، خود چالش بزرگی به حساب می آید. زیرا اگر علت نفرین منابع شناخته نشود ، درمان آن نیز به سختی انجام خواهد شد. در نهایت راه هایی نیز برای جلوگیری از دچار شدن به نفرین منابع و مدیریت کارآمد درآمدهای نفتی نیز پیش بینی شده است ؛ از جمله ، توسعه ندادن منابع طبیعی ، متنوع سازی اقتصاد و حرکت از بخش های نفت و گاز و معادن به سوی سایر بخش ها ، عقیم سازی درآمد ورودی ، بهره گیری از صندوق های تثبیتی و در نهایت بازبینی سیاست های سرمایه گذاری.
باید توجه داشت منابع نفتی می توانند مظهر نعمت و موهبت باشند ، در صورتی که مدیریت درآمدی کارآمد تحت قوانین مالی مناسب انجام گیرد. روش های مختلفی برای رسیدن به این هدف وجود دارد. هر کشوری باید تصمیم بگیرد که کدام مدل بهترین روش برای آن کشور خاص است. ارائه یک نسخه واحد برای تمامی کشورهای دارای منابع طبیعی اشتباهی فاحش است. همچنین می توان موارد زیر را برای بهبود مدیریت درآمد نفتی و جلوگیری از بیماری هلندی به کار گرفت : متنوع سازی اقتصاد ، گسترش پایه های مالیاتی ، عدم تمایل به پروژه های « فیل سفید » و نظارت بر کیفیت هزینه های سرمایه ای.