چالش محدودیت اختیارات اعضای شورای شهر در حیطه قانون گذاری

ریحانه یوسف پور ضیائی – کارشناس حقوق

حق مالکیت بر دو محور اساسی یعنی قانون گذاری مبتنی بر اراده مردم و نیز نظارت و کنترل مردم نهاد استوار است. طبق اصول 62 تا 99 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی به عنوان مهم ترین نهاد مردمی که وظیفه قانون گذاری و نظارت بر نحوه اجرای قانون را بر عهده دارد تعیین شده است. البته اختیار قانون گذاری مربوط به مجلس شورای اسلامی است نه کل قوه مقننه و اصولا حق واگذاری آن را به سایر گروه ها ندارد ، مگر به صراحت قانون اساسی آن هم در حد نوع خاصی از مقررات محلی که به شوراهای محلی اختیار وضع مصوباتی را داده است. پس شورا مقررات محلی و مجلس مقررات ملی را تصویب می کند. قانون گذار بر اساس اصل 2 قانون اساسی و طبق دستور قرآن کریم « و امرهم شوری بینهم و شاورهم فی الامر » یکی دیگر از ارکان تصمیم گیری و اداره امور را شوراهای استان، شهرستان، شهر و نظایر آن بیان می کند.

وظایف و اختیارات شورا ، محدود به نهاد شهرداری

هدف از تشکیل شوراها ، شرکت دادن مردم در اداره امور کشور از پایین ترین سطح ( روست ا) تا امور کشوری و تسریع در برنامه های اجتماعی ، عمرانی ، رفاهی و بهداشتی و امثالهم است. طبق اصلا 101 قانون اساسی ، شورای عالی استان ها جهت منع تبعیض و جلب همکاری در برنامه های عمرانی و رفاهی استان ها تشکیل می شود و طبق اصل 102 این شورا حق دارد در حدود وظایف خود ، طرح هایی را تهیه و مستقیما یا از طریق دولت به مجلس پیشنهاد کند ، البته این طرح ها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد.
سازمان های موثر در مدیریت شهری یعنی وزارت کشور ، وزارت مسکن و شهرسازی ، شهرسازی و شورای شهر در سطوح محلی هستند که وظایف شورا اکثرا محدود به نهاد شهرداری است و قدرت کافی جهت تصمیم گیری و سیاست گذاری بر تمام عناصر و سازمان های موثر در مدیریت شهری را ندارد و نیز عدم تسریع در تهیه طرح های شورا یکی از مشکلات می باشد. چنانچه در تصویب بودجه شهرداری که مستلزم تصویب شورای شهر است، رعایت مقررات و قوانین پیچیده ای لازم است که گذر آن ها مستلزم طی تشریفات طولانی و دشوار است. در ثانی تصویب بودجه خوب نیازمند همکاری متقابل شورا و شهرداری است که شهرداری بودجه را تنظیم و شورا آن را مورد مطالعه قرار داده ، سپس با جرح و تعدیل لازم تصویب می کند. با وجود این حد فاصل قانونی، تحقق همکاری متقابل شهرداری و شورا دشوار است ، چراکه شهرداری سازمانی با ساختار سنتی بر اساس نظام مدیریتی از بالا به پایین است. این سازمان فاقد سبک مدیریتی مشارکتی است. در مقابل، شوراها منتخب افراد جامعه و نهادی مشارکتی هستند که این امر واجد تناقضات ماهوی است.
با گذشت زمان نهادهای شهری به جای تولید خدمات عمومی به سمت کالاهای تخصصی نظیر مسکن برای قشر کم درآمد سوق یافتند. ولی دخالت بیش از حد در امور شهری که اغلب همراه با عدم کارایی و افزایش هزینه های شهری بود، باعث شد انجمن شهر ( شورای شهر ) از این وظایف شهرداری بکاهد و برخی از این وظایف را به بخش خصوصی محول کند. البته هم اکنون که برخی سینماها و دیگر اماکن عمومی که توسط بخش خصوصی یا دولتی یا تعاونی اداره می شوند ، شورای شهر با وضع مقرراتی برای حسن ترتیب و نظافت این قبیل موسسات دخالت می کند.
اتکاء به راه حل های قانونی ، مطمئن ترین راه ایجاد هماهنگی بین نهاد قانون گذاری یعنی شورا و نهاد اجرایی آن یعنی شهرداری است.
شوراها مرجع تصمیم گیری و وضع مقررات شهری هستند و مسئول تصویب آئین نامه های پیشنهادی شهرداری. اساسنامه شرکت ها و موسسات وابسته به شهرداری است – تصویب لوایح برقراری ، لغو و تغییر نوع و میزان عوارض شهری – تصویب بودجه خود شورا را عهده دار است و نیز تصویب بودجه شهرداری ، اصلاح متمم بودجه شهرداری و موسسات وابسته به آن با شورای شهر است. شوراها از نظر سیاسی تابع دولت مرکزی هستند و مستقل نیستند ، چرا که قسمتی از نظام عدم تمرکز اداری هستند نه سیاسی. البته در داخل همان دولت مرکزی جناح های مختلفی است که ممکن است شورای شهر به جای تمرکز بر مدیریت درست خدمات شهری ، درگیر جناح بندی های سیاسی شود. در کل شورا حق قانون گذاری صرفا در حدود خط مشی های کلی کشور را دارد و استقلال سیاسی ندارد.

درآمد پایدار شهری

توجه ویژه به کسب درآمدهای پایدار برای شهرداری حائز اهمیت است. چرا که وابستگی به درآمدهای موقت و ناپایدار مشکلات عدیده ای ایجاد کرده است. با توجه به سهم قابل توجه عوارض خدمات شهرداری و محلی در بودجه شهرداری ها که امکان تصویب و تغییر آن در اختیار شوراهاست ، این شورا به عنوان مرجع تصویب ، نقش بسزایی در سیاست گذاری در تامین هزینه های شهرداری از محل عوارض پایدار دارد. البته در افزایش نرخ کرایه وسایل نقلیه عمومی درون شهری در تهران مشاهده شد زمانی که شورای شهر تصمیم به افزایش نرخ کرایه تاکسی ها گرفت ، مصوبه ای ارائه نمود ولی هیئت تطبیق فرمانداری که حق اعتراض ظرف 10 روز به آن داشت، اعتراض خود را به شورا تقدیم نمود. درنهایت با اصرار شورا بر تصمیم خود، پرونده به هیئت حل اختلاف وزارت کشور ارجاع شد. استدلال شورای شهر این بود که اگر مردم از کیفیت خدمات شهری راضی باشند ، با افزایش نرخ کرایه هم مشکلی نخواهند داشت ، ولی فرمانداری هم در مقابل استدلال می کرد که دولت در آن سال نرخ خدمات عمومی را افزایش نداده است ، پس دلیلی بر افزایش نرخ کرایه ها بر خلاف آیین نامه مصوب هیئت وزیران نیست. این حق اعتراض دولت از جایی ناشی می شود که شورا باید در وضع مقررات خود ، سیاست های عمومی دولت، اعلامی از طرف وزارت کشور را لحاظ کند. این تنها نمونه ای از تعارضات فی مابین مراجع موثر و مداخله گر بود.
ملاحظه می شود که اگر کمبود درآمد یا بودجه در شورای شهر وجود داشته باشد ، این کمبود توسط دولت به درخواست شورای عالی استان ها از محل درآمدهای عمومی جبران می شود. در این میان در مورد مصوبه شورای شهر در زمینه وصول عوارض، وزیر کشور حق دارد در صورت عدم انطباق نرخ عوارض مصوب شورا با آیین نامه هیئت وزیران نسبت به لغو یا اصلاح آن اعتراض کنند.

مصوبات شورای شهر ذیل مصوبات مجلس و دستورالعمل های دولتی

صلاحیت مجلس در زمینه قانون گذاری عام است و اگر مجلس قانونی را تصویب کند ، مصوبه شورا نباید نافی یا ناقض قوانین کلی کشور باشد. به عنوان مثال ، طبق اصل 105 قانون اساسی ، تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. البته شوراهای بخش و روستا حق قانون گذاری ندارند و نهایتا حق پیشنهاد و ارائه طرح های اصلاحی به مسئولان اجرایی منطقه را دارند و طبق اصل  103، استانداران ، فرمانداران و بخشداران تعیین شده از سوی دولت حق شرکت در جلسات شورا را بدون حق رای دارند و می توانند نسبت به تصمیم شورا اعتراض کنند.
مطابق قانون شوراها اگر مصوبه شورا مغایر قوانین عمومی کشور باشد ، مسئولان اجرایی می توانند با ذکر مورد و به صورت مستدل ، حداکثر ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ مصوبه به شورا تقدیم اعتراض کنند. مهلت رسیدگی شورا به اعتراض ، ظرف 10 روز از تاریخ وصول اعتراض است.
در تصویب آیین نامه های پیشنهادی شهرداری در شورای شهر باید هم قوانین مصوب مجلس همانند قانون شهرداری ها و هم دستورالعمل های وزارت کشور و دولت رعایت شود. شورای شهر در تصویب طرح حدود شهری هم باید با نهادهای اجرایی یعنی شهرداری همکاری کند. هم تایید وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازی را کسب کند. شورای شهر در ایجاد گورستان ها نظارت دارد. ولی باید طبق اصول بهداشتی و توسعه شهری اقدام کند.
در تصویب نام گذاری معابر و خیابان ها در حوزه شهری و نیز تغییر نام آن ها در قانون برای شورای شهر محدودیت خاصی وجود ندارد. ولی امور نام گذاری یا تغییر نام معابر شهری نیازمند بررسی و تحقیق کارشناسی است که توسط کمیته های کارشناسی با حضور نمایندگانی ازنهادهای مختلف همچون شهرداری ( مدیر روابط عمومی شهرداری ) انجام می شود. پس ممکن است به این ترتیب نظرات مختلفی ارائه شود. البته اخیرا شاهد بروز برخی تخلفات بوده ایم. به طور مثال شهرداری اقدام به تغییر نام معابر کرده است که با نگاه به مقررات جاری کشور در می یابیم تغییر نام معابر جزو وظایف شورای شهر ( با نقش استصوابی ) است نه شهرداری و چنین محمل و اقدامی بدون وجود مصوبه شورای شهر وجاهت قانونی ندارد.
البته خود شورای شهر هم در تصویب نام باید مقررات جاری و نیز اصل 105 را رعایت کند. همانند ماده 1 آیین نامه نام گذاری شهرها و خیابان ها و اماکن و موسسات عمومی که قید شده نام شخصیت های مهم تاریخ صدر اسلام و انقلاب اسلامی و شهدای گران قدر آن ، حوادث مهم تاریخ مبارزات اسلامی مردم ایران در درجه اول و نام شخصیت های فرهنگی-ادبی-ادبی-علمی-سیاسی و تاریخی ایران و اسامی راجع به اندیشه و فکر و هنر و مظاهر طبیعت ایران در مرحله بعد برگزیده شود.
مطابق اصل 105 در مصوبات شورا باید موازین اسلامی هم رعایت شوند. تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی ایران بایستی تمام قوانین و مقررات منطبق با شرع مقدس باشد. به طور دقیق مغایر آن نباشد (اصل 4 قانون اساسی). طبق عبارت تعمیمی مقرر در اصل 4 (کلیه قوانین و مقررات) دامنه وسیعی می یابد و هیچ قانون و مقرره ای از عموم آن خارج نمی شود. هر چند در اصل 4 انطباق با قانون اساسی ذکر نشده ولی اصل 105 قید کرده است.
طبق اصول 100 تا  103، شورا مرجع تصمیم گیری است. مرجع نظارت بر مصوبات شوراها در قانون اساسی نصی ندارد ولی به نظر مرجع صالح شورای نگهبان باشد. چرا که اصل 4 تشخیص عدم مغایرت کلیه قوانین را بر عهده شورای نگهبان نهاده است. علاوه بر آن از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی برداشت می شود که نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات شوراها با شورای نگهبان است.

محدودیت اختیارات اعضای شورای شهر در حیطه قانون گذاری

در نهایت ، با توجه به توضیحات فوق، موارد محدودیت قانون گذاری شوراها را می توان در قالب عناوین ذیل برشمرد :
1- لزوم کنترل مصوبات شورا توسط شورای نگهبان
2- صلاحیت اختصاصی شورا در وضع مقررات
3- محدودیت شکلی در رسمیت جلسات شورا و نصاب آرای لازم در تصویب مصوبات شورا
4- اصل برتری و عام الشمولی اصول قانون اساسی بر مصوبات شوراها
5- لزوم تایید و نظارت یا همکاری با برخی نهادها